I SA/Wa 259/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej Gminy Miasta G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 259/10 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] grudnia 2009 r. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta G. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] września 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z [...] października 2000 r., a w konsekwencji także decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 2001 r. nr [...] wydanej w trybie odwoławczym, dotyczącej sprawy uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego "P." - w zakresie odnoszącym się do działki nr [...] o pow. [...] m2 położonej w G. obręb W. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] września 2009 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Wojewoda P., działając na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzenie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), decyzją z [...] października 2000 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "P." w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w G., obręb W., oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 oraz nieodpłatne nabycie prawa własności toru łapankowego położonego na tym gruncie. Działając w trybie odwoławczym Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] lutego 2001 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody w części dotyczącej wysokości opłaty rocznej i orzekł o nowej opłacie wynoszącej 1% ceny gruntu, utrzymując w mocy decyzję organu wojewódzkiego w pozostałym zakresie. Pismem z 11 sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta G. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części odnoszącej się do działki nr [...], wskazując na art. 156 kpa . Podniósł, że powyższa działka w dniu 5 grudnia 1990 r. wchodziła w skład drogi lokalnej miejskiej - ulicy [...] w G. i stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy G. W wyniku przeprowadzonego postępowania Minister Infrastruktury decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z [...] października 2000 r., a w konsekwencji także decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2001 r. Prezydent Miasta G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury. Rozpatrując ponownie sprawę organ nadzoru stwierdził, że jak wynika z akt sprawy działka nr [...], przy uwzględnieniu, że powstała z działki nr [...] stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa i była w zarządzie jednostki uwłaszczonej, co wynika z księgi wieczystej KW [...]. Organ nie stwierdził, aby była wydana decyzja komunalizacyjna, a ponadto wnioskodawca nie wskazuje na wydanie takiej decyzji. W ocenie Ministra Infrastruktury spełnione były zatem przesłanki uwłaszczenia określone w art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., pod warunkiem nienaruszenia praw osób trzecich, co mogłoby zaistnieć w niniejszej sprawie w razie nadania drodze przed dniem 5 grudnia 1990 r. statusu prawnego drogi publicznej, w trybie właściwego przepisu. Organ nadzoru wskazał, że działka nr [...] wchodzi w skład ulicy [...]. Nie stwierdzono, aby w dniu 5 grudnia 1990 r. ulica ta posiadała status prawny drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w szczególności aby posiadała status prawny drogi publicznej lokalnej miejskiej. Status ten uzyskała na podstawie rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie gdańskim do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr 15, poz. 48). Rozporządzenie to nie ma mocy wstecznej. Natomiast uchwała nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w G. z [...] listopada 1989 r. w sprawie zakwalifikowania ulic na terenie miasta do kategorii dróg lokalnych miejskich posiada jedynie charakter opiniodawczy i nie zastępuje stosownego aktu prawnego nadającego danej drodze status prawny drogi publicznej. Zdaniem organu samo oddanie drogi do użytku powszechnego jeszcze przed 1939 rokiem i fakt powszechnego jej użytkowania i długotrwałego istnienia, lub ponoszenia kosztów, na co wskazuje wnioskodawca, nie jest równoznaczny z uzyskaniem przez drogę statusu prawnego drogi publicznej. Także powołana przez skarżącego ustawa z 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 6, poz. 32) wymagała w tym zakresie wydania stosownej uchwały wojewódzkiego lub powiatowego związku samorządowego albo uchwały rady gminnej, względnie miejskiej, co wynika wprost z art. 1 tej ustawy. Zasady tej nie zmienił jednolity tekst ustawy opublikowany w Dzienniku Ustaw z 1948 r. Nr 54, poz. 433, ani dekret z dnia 4 sierpnia 1956 r. o podziale dróg publicznych (Dz. U. Nr 35, poz. 158) - por. art. 4 dekretu. W ocenie organu nadzoru skoro istniały przesłanki uwłaszczenia i nie stwierdzono, aby ul. [...] do dnia 5 grudnia 1990 r. została prawnie uznana za drogę publiczną (posiadała status prawny takiej drogi), brak jest podstaw do uznania wydania decyzji uwłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 §1 pkt 2 kpa), a z akt nie wynika, aby istniały inne przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasta G. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu wskazała, że organ nadzoru rozpoznając sprawę naruszył przepisy postępowania tj. przepis art. 138 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz przepisy prawa materialnego tj. art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Skarżąca Gmina wskazała, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, jednakże w przedmiotowej sprawie organ nie zbadał ponownie sprawy. Skarżąca Gmina podniosła, że ul. [...] (w skład której wchodzi działka objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody) była urządzoną ulicą już przed rokiem 1939. O publicznym charakterze tej drogi świadczy notoryjny fakt powszechnego jej użytkowania i długotrwałego istnienia. Brak wymaganej publikacji, a nawet wymaganej uchwały zdaniem skarżącej nie pozbawia charakteru drogi publicznej . Skarżąca zarzuciła, że Minister Infrastruktury pominął całkowicie kwestię spełnienia przesłanek uwłaszczenia P. na przedmiotowych działkach. Jakkolwiek w decyzji z [...] września 2009 r. organ stwierdził, że zaistniały przesłanki uwłaszczenia z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami a w zaskarżonej decyzji, że spełnione były przesłanki uwłaszczenia z art. 2 ustawy z 29 września 1990, to jednak nie uzasadnił prezentowanego stanowiska. W ocenie skarżącej Gminy stan faktyczny sprawy przeczy jakoby urządzona od co najmniej 70 lat ulica mogła być w zarządzie P. Z powoływanego przez organ nadzoru odpisu z księgi wieczystej jak i wykazu zmian gruntowych nie wynika prawo zarządu. Na istnienie decyzji o zarządzie nie powołał się również Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] października 2000 nr [...]. Skarżąca podniosła, że z uwagi na charakter i przeznaczenie działki nr [...] jako działki drogowej nie była ona w posiadaniu P., nie była również wykorzystywana na cele związane z przedmiotem jego działalności. Wskazała, że trwały zarząd (wcześniej użytkowanie) powstawał na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Skarżąca Gmina powołując przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wskazała, że komunalizacja nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r. Skoro na dzień 27 maja 1990 r. działki gruntu wchodzące w skład ulicy [...] stanowiły własność Skarbu Państwa, należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i były położone na terenie gminy (nie pozostawały w posiadaniu i nie władało nimi P.), to z dniem 27 maja 1990 roku z mocy prawa stały się mieniem Gminy i utraciły charakter mienia państwowego. W ocenie skarżącej, wbrew stanowisku Ministra Infrastruktury, P. nie wykazały w sposób należyty ustanowienia na jego rzecz prawa zarządu (wpis w księdze wieczystej oraz wykaz zmian gruntowych nie jest źródłem powstania takiego prawa), nie przedstawił również decyzji o ustaleniu opłaty z tego tytułu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej sformułowane. Wskazać należy, że postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji (a o takie postępowanie chodzi w niniejszej sprawie), wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). A więc w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie takiego postępowania obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się strona, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją (tj. strona postępowania zwykłego) lub podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym (por. wyroki NSA z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92 , ONSA Nr1, poz. 32, z 15 września 2000 r., sygn. akt IV S.A. 2328/99 nie publ. oraz z 27 czerwca 2001r., sygn. akt I S.A. 136/01 Lex 78939). Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, tzn. musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz interes ten musi mieć charakter prawny. Powinna zatem istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. Wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w tym trybie na wniosek podmiotu nie będącego stroną stanowi rażące naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnej (vide: wyroki NSA z 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2312/99 Lex 78956; z 27 września 2001 r., sygn. akt I SA 2326/00, Lex 54528). Przenosząc te wywody na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżąca Gmina Miasta G. nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] października 2000 r. oraz decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 2001 r. w przedmiocie uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego P. w W. Także postępowanie wyjaśniające nie wykazało, aby skarżąca Gmina miała interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wymaga zaznaczenia, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji wydanej na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami . Przepis ten określa zasady obowiązujące w sprawach stwierdzenia nabycia z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ) z dniem 5 grudnia 1990 r. - prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które w tym dniu posiadały grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy. Z przepisu art. 200 wyżej wskazanej ustawy oraz art. 2 ustawy 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika, że stronami postępowania uwłaszczeniowego są: właściciel gruntu którym jest Skarb Państwa albo gmina, państwowa lub komunalna osoba prawna, która w dniu 5 grudnia posiadały daną nieruchomość w zarządzie oraz podmioty, które wykażą, że to im, a nie Skarbowi Państwa lub gminie przysługiwało w tym dniu prawo rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Skarżącej Gminie nie przysługuje i nie przysługiwał w dniu 5 grudnia 1990 r. tytuł prawnorzeczowy do działki [...]. Działka ta była (i jest) własnością Skarbu Państwa (odpis z kw [...] i z kw. [...]). We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a także w niniejszej skardze Gmina Miasta G. wskazała, że nieruchomość stała się z dniem 27 maja 1990 r. jej własnością w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W rzeczywistości jednak skarżąca nie legitymuje się decyzją komunalizacyjną stwierdzającą nabycie prawa własności spornej działki (gmina nie wykazała, aby taka decyzja była wydana). Wprawdzie decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, lecz dopiero jej wydanie pozwała gminie na legitymowanie się wobec osób trzecich prawem własności. Należy też podkreślić, że z faktu zaliczenia drogi do określonej kategorii nie wynika automatycznie prawo własności dla podmiotu będącego władającym tą drogą. Dlatego bez znaczenia są podnoszone w skardze wywody odnośnie istnienia drogi publicznej od ponad 70 lat. Z tej przyczyny Sąd oddalił wnioski skarżącej o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do pism procesowych z 2 czerwca i 28 września 2010 r., gdyż są one zbędne dla rozpoznania niniejszej sprawy. Natomiast błąd organu administracji publicznej polegał na tym, że pominął on w toku postępowania zbadanie interesu prawnego Gminy Miasta G. Zważyć należy, że brak interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wyłącza dopuszczalność prowadzenia tego postępowania. Jak to już wyżej wskazano, stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, a więc podmiotu, który spełnia w oparciu o przepisy prawa materialnego przesłanki określone w art. 28 kpa. Zgodnie z art. 157 § 3 kpa "Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, następuje w drodze decyzji". Art. 157 § 3 kpa ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W niniejszej sprawie już z treści wniosku Prezydenta Miasta G. z 11 sierpnia 2008 r. wynikał brak interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego. Z uzasadnienia wniosku bezspornie wynika, że Prezydent złożył wniosek w imieniu Gminy, a nie zaś Skarbu Państwa. Potwierdzają to wywody wniosku, a także pismo wnioskodawcy z 2 lipca 2009 r., będące uzupełnieniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Wnioskodawca podnosi, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta w trybie art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Skoro skarżąca Gmina nie ma przymiotu strony w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji (nie wykazała, że nieruchomość została skomunalizowana), to organ nadzoru obowiązany był zastosować przepis art. 157§ 3 k.p.a. A contrario, nie było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania wniosku. Rzecz znamienna, że interes prawny nie był w ogóle badany przez organ nadzoru, mimo że jest to zagadnienie fundamentalne w każdym postępowaniu administracyjnym. Prowadzenie postępowania i wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy na wniosek podmiotu, który nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami rażąco narusza wskazane przepisy oraz przepis art. 157 § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie. Dodać należy, że funkcją sądów administracyjnych jest orzekanie o legalności rozstrzygnięć organów administracji publicznej, niezależnie od tego, czy podmiotowi, będącym adresatem zaskarżonej decyzji przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Chodzi o zapewnienie możliwości uruchomienia procedury weryfikacji legalności skierowanego do danego podmiotu rozstrzygnięcia administracyjnego. W ten sposób następuje pełna realizacja konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Skoro zaskarżona decyzja została wydana i doręczona skarżącej jako adresatowi decyzji nadzorczej, to ma ona legitymację skargową w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) do żądania kontroli tego aktu przez sąd. Zakres pojęcia interesu prawnego występujących w art. 50 § 1 p.p.s.a. i w art. 28 k.p.a. jest bowiem różny. Szerszy zakres wynika z pierwszego z tych przepisów. Dlatego Sąd dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. Mając na uwadze wyżej wskazane kwalifikowane naruszenia prawa przez organ nadzoru - z mocy art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Zważyć należy, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak legitymacji skarżącej do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, Sąd nie odnosi się do merytorycznych zarzutów dotyczących tej ostatniej decyzji.