II SA/Wa 980/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant Małgorzata Kędzielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby oddala skargę Postanowieniem z [...] lutego 2010 r. Szef Służby Celnej utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] grudnia 2009 r. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby P. G. (dalej jako skarżący). Do wydania powyższego postanowienia doszło w następujących okolicznościach sprawy. W toku toczącego się postępowania o zwolnienie skarżącego ze Służby Celnej, na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), skarżący złożył wniosek o zawieszenie tego postępowania do czasu rozstrzygnięcia wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego skargi dotyczącej analogicznego przepisu w sprawie zwolnienia ze służby zawieszonych w czynnościach funkcjonariuszy Straży Granicznej. Postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, uznając, że zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie interpretacji prawa nie jest tożsame z rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego i nie może stanowić okoliczności uzasadniającej zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący, podtrzymując żądanie zawieszenia postępowania, podkreślił, że istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego a rozpatrzeniem sprawy o zwolnienie ze służby, albowiem podstawą zwolnienia ma być przepis, którego konstytucyjność jest kwestionowana. W związku z nieprawidłowym pouczeniem, skarżący swoje pismo złożył do organu I instancji, który mając na względzie art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., przekazał je do organu właściwego, zgodnie z zasadą, że błędne pouczenie nie może szkodzić stronie. Wskazanym na wstępie postanowieniem Szef Służby Celnej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki umożliwiające zawieszenie postępowania na wniosek strony, stosownie do art. 98 § 1 k.p.a., albowiem postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby zostało wszczęte z urzędu. Ocenił również, że w sprawie nie występują przesłanki nakładające na organ obowiązek zawieszenia postępowania z urzędu, w tym wskazana przez skarżącego przesłanka wynikająca z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie kwestia zagadnienia wstępnego nie występuje. Przepis stanowiący podstawę prawną prowadzonego postępowania obowiązuje i korzysta z domniemania zgodności z Konstytucją. Nawet ewentualne skierowanie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie jego zgodności z Konstytucją, co jak podkreślił organ dotąd nie nastąpiło, nie ma wpływu na kwestię zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby. Odwołując się do orzecznictwa i poglądów doktryny, organ wskazał, że badanie przez Trybunał Konstytucyjny przepisu mającego zastosowanie w sprawie nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych też względów organ nie uznał za zagadnienie wstępne kwestii objętej wnioskiem Krajowej Komisji Wykonawczej Niezależnego Samorządu Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej, skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie przepisów ustawy o Straży Granicznej, w tym analogicznego do przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, przepisu art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej. Ewentualna utrata mocy zaskarżonych przepisów o Straży Granicznej nie ma bowiem wpływu na moc obowiązującą analogicznych przepisów o Służbie Celnej. W skardze na powyższe postanowienie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej poprzez zbyt szeroką wykładnię i art. 97 § 1 pkt 4, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 6 i 7 k.p.a., polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie wszystkie okoliczności zostały udowodnione i nie ma potrzeby zawieszenia postępowania w celu wyjaśnienia zagadnienia wstępnego. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] grudnia 2009 r., ewentualnie o ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał na konieczność racjonalnego stosowania przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, podnosząc, iż interpretowanie i zastosowanie tego przepisu przez Dyrektora Izby Celnej w [...] jest sprzeczne z duchem ustawy. Zarzucił, iż nikt z rozpatrujących przedmiotową sprawę nie zwrócił uwagi na dotychczasowy przebieg jego służby. Podkreślił, że fakt opieszałego prowadzenia postępowania przez Prokuraturę nie dowodzi udziału skarżącego w przestępstwie czy też o jego winie. Dlatego też wnosił o zawieszenie toczącego się postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania przez Prokuraturę Apelacyjną w [...] . W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Zwrócił przy tym uwagę, że w ramach rozpoznawanej sprawy nie jest możliwe badanie sprawy zwolnienia ze służby, gdyż sprawa ta nie została zakończona przez organ I instancji decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje i postanowienia wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżone rozstrzygnięcie. Art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa, w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu. Na podkreślenie zasługuje przy tym, że rolą sądu administracyjnego nie jest zastępowanie organów administracji publicznej w rozstrzyganiu spraw. Dokonując oceny zasadności skargi wniesionej przez P. G. na postanowienie Szefa Służby Celnej z [...] lutego 2010 r., Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W oparciu o rozwiązania przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego podstawy zawieszenia postępowania można podzielić na obligatoryjne (art. 97 § 1) i fakultatywne (art. 98 § 1). Zawieszenie postępowania zależne od woli strony oparte zostało na zasadzie dyspozycyjności, która nie ma jednak w tym przypadku charakteru bezwzględnego. Podlega ona podwójnemu ograniczeniu. Po pierwsze wola tej strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, wyrażona we wniosku o zawieszenie postępowania, nie jest wyłączną przesłanką zawieszenia postępowania. Organ musi bowiem zbadać, czy występują także inne przesłanki zawieszenia, wymienione w art. 98 § 1 k.p.a. Po drugie, zawieszenie postępowania pozostawione zostało uznaniu organu administracji publicznej. Dopuszczalność fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego uzależniona została w świetle art. 98 § 1 k.p.a. od łącznego zaistnienia pięciu następujących przesłanek: 1. postępowanie administracyjne zostało wszczęte na żądanie strony; 2. postępowanie administracyjne toczy się; 3. o zawieszenie postępowania wystąpi ta strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte; 4. inne strony postępowania nie sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania; 5. zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Postępowanie w sprawie niniejszej zostało wszczęte z urzędu, a zatem nie została spełniona pierwsza ze wskazanych powyżej przesłanek. W tych okolicznościach organ zasadnie uznał, że brak było możliwości zastosowania powyższego przepisu i zawieszenia w oparciu o niego postępowania w sprawie. Art. 97 § 1 k.p.a. wyznacza natomiast podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Sytuacje przewidziane w pkt 1-3 tego przepisu nie mogły jednak znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem nie zaistniały okoliczności faktyczne w nich przewidziane. Punkt czwarty tego paragrafu stanowi natomiast, że organ administracji publicznej jest obowiązany zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko takie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (Wróbel A. Zakamycze 2005 Komentarz do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Zagadnienie wstępne musi mieć charakter konkretny, nie zaś abstrakcyjny. Oczywiste więc jest, iż nie ma takiego charakteru sprawa konstytucyjności przepisów prawa, zawisła przed Trybunałem Konstytucyjnym. Konkretna kontrola konstytucyjności prawa dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny ma miejsce wówczas, gdy jest inicjowana przez sąd kierujący pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli dostrzega konieczność zastosowania przepisów budzących wątpliwości natury konstytucyjnej (art. 193 Konstytucji RP). W takim wypadku to sąd zawiesza postępowanie sądowe w tej konkretnej sprawie do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. W tym miejscu wskazać także należy, iż w pojęciu "inny organ lub sąd", nie mieści się Trybunał Konstytucyjny. Systematyka art. 173 Konstytucji RP przesądza o tym, iż ustawodawca wyraźnie rozróżnił w ramach władzy sądowniczej sądy i trybunały jako ciała od siebie odrębne. Jeżeli więc jego intencją byłoby powiązanie z zagadnieniem wstępnym badania konstytucyjności przepisów prawa, to stosowny zapis o możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego powinien pojawić się w treści na przykład art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 maja 2007 r., II GSK 407/06). Dlatego też należy przyjąć, że zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy dotyczącej zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o Straży Granicznej nie stanowi w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Oprócz powyższej interpretacji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie istotne jest również i to, że konstytucyjność mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o Służbie Celnej nie została poddana kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu ustawy o Straży Granicznej odpowiadającemu w swej treści przepisowi art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, pozostanie bez jakiegokolwiek wpływu na konstytucyjność przepisu art. 105 pkt 10 ww. ustawy, stanowiącego podstawę prawną wszczętego wobec skarżącego postępowania o zwolnienie ze służby. Odnosząc się do twierdzeń skargi na podkreślenie zasługuje, że kontrolą Sądu objęte były jedynie postanowienia odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie. W związku z powyższym Sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości zastosowania przez organ przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, gdyż przepis ten nie miał zastosowania w postępowaniu incydentalnym w przedmiocie zawieszenia postępowania. Zauważyć przy tym należy, że organ nie wydał jeszcze decyzji, w której przepis ten stanowiłby podstawę materialnoprawną. Jako że Sąd, na co wskazano na wstępie, nie może zastępować organu w jego funkcjach orzeczniczych, adresatem wniosku sformułowanego w skardze o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przez Prokuraturę Apelacyjną w [...] w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mógł być organ, a nie Sąd. Tylko organ stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na marginesie wskazać jednak można, że zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przygotowawcze, w którym skarżący występuje w charakterze podejrzanego, w sytuacji, gdy postępowanie to stanowiło podstawę zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków, pozostawałoby w sprzeczności z podstawą prawną wszczętego postępowania o zwolnienie skarżącego ze służby. Mając powyższe względy na uwadze i uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.