I OSK 45/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Iwona Tomaszewska Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 709/10 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego postanawia: umorzyć postępowanie kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 709/10 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. W. D. zwróciła się do Prezydenta m. st. Warszawy o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, z tytułu ukończenia 75 roku życia (art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych – Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmówił W. D. przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia "warunki konieczne do przysługiwania dodatku pielęgnacyjnego na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych", a jedynie jego wypłata została wstrzymana na skutek tego, że W. D. przebywa w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych "zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego". W odwołaniu od powyższej decyzji W. D. podniosła, że prawo do dodatku pielęgnacyjnego zostało jej odebrane z mocy art. 158 ustawy o pomocy społecznej, a skoro tak, to powinna otrzymywać zasiłek pielęgnacyjny. Podała także, że jej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że stosując regułę kolizyjną z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ I instancji nie wyjaśnił w dostatecznym stopniu, czy odwołująca się nie jest objęta negatywną przesłanką z art. 158 ustawy o pomocy społecznej, a tym samym, czy nie utraciła prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Prawo do dodatku nie może być - zdaniem SKO – zawieszone, może natomiast przysługiwać bądź nie, w zależności od spełnienia przesłanek z art. 158 ustawy o pomocy społecznej. SKO uznało, że należy wyjaśnić czy została wydana przez ZUS decyzja o przyznaniu W. D. prawa do dodatku pielęgnacyjnego i czy decyzja ta nadal obowiązuje. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] po raz kolejny odmówił W. D. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Stosując się do zaleceń SKO wskazał, że z wyjaśnień ZUS wynika, iż decyzją z dnia [...] marca 1997 r. ustalono wnioskodawczyni prawo do dodatku pielęgnacyjnego od dnia [...] kwietnia 1997 r. i decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, choć wypłata dodatku została wstrzymana z uwagi na pobyt wnioskodawczyni w domu pomocy społecznej. Prezydent podniósł, że jeśli ustalone zostało prawo do dodatku pielęgnacyjnego, to nie przysługuje wnioskodawczyni prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania W. D., decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podzielił argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż W. D. posiada ustalone decyzją z dnia [...] marca 1997 r. prawo do dodatku pielęgnacyjnego, a tym samym zasiłek pielęgnacyjny nie może jej być przyznany, wbrew wyraźnej treści art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Fakt, że wypłata dodatku pielęgnacyjnego została odwołującej się wstrzymana przez ZUS, nie ma dla rozstrzygnięcia znaczenia, wobec nie uchylenia decyzji ustalającej do niego prawo. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. D., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] lutego 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd podniósł, że zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny są świadczeniami alternatywnymi. Dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem wypłacanym na podstawie ustawy dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, uznanej za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji, jak również osobie, która ukończyła 75 lat. O dodatek nie mogą się ubiegać osoby przebywająca w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym, chyba że przebywają poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Sąd dodał, że do dnia wejścia w życie komentowanej ustawy [o pomocy społecznej], przedmiotowe świadczenie nie należało się również pensjonariuszom domów pomocy społecznej. Wynikało to z art. 75 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (w pierwotnym brzmieniu). Od dnia 1 stycznia 2004 r. omawiany dodatek przysługuje mieszkańcom domów pomocy społecznej, skierowanym do nich po dniu 1 stycznia 2004 r. oraz pensjonariuszom ponadgminnych domów skierowanych przed tą datą i przebywających poza placówką więcej niż 2 tygodnie w miesiącu (art. 158 ustawy o pomocy społecznej). Skarżąca została skierowana do domu pomocy społecznej przed datą 1 stycznia 2004 r. (w 2002 r.) i nie przebywa poza domem pomocy społecznej. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że odmawiając skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego organy obydwu instancji oparły się na regule kolizyjnej z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych ("zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego") uznając, że uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego wynika z decyzji ZUS z dnia [...] marca 1997 r. przyznającej prawo do dodatku z dniem [...] kwietnia 1997 r., której treścią organy czują się związane. Za nieistotne uznały przy tym wstrzymanie wypłaty tego dodatku. Organy rozpatrujące sprawę, nie uwzględniły że decyzja ZUS z dnia [...] marca 1997 r. orzekała o uprawnieniu do dodatku pielęgnacyjnego na datę jej wydania. Od tego czasu zmienił się dwukrotnie stan prawny (najpierw wszedł w życie art. 75 ust. 4 ustawy dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – dalej u.e.r. FUZ, a następnie art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362), a ZUS sam przyznał, że wstrzymał wypłatę dodatku pielęgnacyjnego z powodu przebywania skarżącej w domu pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zalecił, aby na użytek ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w wyżej opisanej sytuacji, stosując normę kolizyjną z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy ustaliły, czy uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego istnieje również obecnie. W szczególności, jaki wpływ na uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego, ustalone w decyzji z 1997 r., miała zmiana stanu prawnego oraz fakt wstrzymania wypłaty dodatku. Sąd uznał więc, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez nie wyjaśnienie okoliczności związanych z możliwością ustania prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego, a w tym kontekście także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do tego, co wynika z art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2 pkt 2 u.e.r.FUZ oraz z art. 158 u.p.s., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie domagając się jego uchylenia w całości i oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż prawomocna decyzja o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego nie stanowi negatywnej przesłanki ustalenia uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że fakt niedokonania czynności wyjaśniających w zakresie treści decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego mógł – przy uwzględnieniu pozostałych okoliczności niniejszej sprawy – mieć na tyle istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej wspomnianą decyzją Kolegium, by stanowić podstawę do uchylenia prawidłowych i zgodnych z prawem decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z materiału dokumentacyjnego niniejszej sprawy wynika, iż skarżącej przyznano dodatek pielęgnacyjny, a zatem – zgodnie z treścią art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych – zasiłek pielęgnacyjny jej nie przysługuje. Zdaniem organu nie ma przy tym znaczenia okoliczność wstrzymania wypłaty dodatku. Decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku nie może bowiem podlegać kontroli organów przyznających zasiłek pielęgnacyjny. Legalność tej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, może być badana tylko w postępowaniu przed właściwym sądem powszechnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przy zawiadomieniu o terminie rozprawy kasacyjnej wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego akt zgonu z którego wynika, że W. D. zmarła w W. w dniu [...] stycznia 2011 r. Stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 2 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania. Kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. dotyczyły odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Zasiłek pielęgnacyjny należy do kategorii świadczeń opiekuńczych uregulowanych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 ww. ustawy zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielniej egzystencji. Stosownie do ust. 2 art. 16 tej ustawy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: niepełnosprawnemu dziecku, osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osobie która ukończyła 75 lat. Zasiłek ten przysługuje uprawnionemu "na samego siebie", nie zaś na "innego członka rodziny". Przysługuje zatem osobie wnioskującej, ze względu na znaczne wydatki wywołane własną niepełnosprawnością. W przedmiotowej sprawie to W. D. (w dniu złożenia wniosku miała 87 lat) była wnioskodawczynią i stroną postępowania administracyjnego. To dla niej, a nie dla osoby sprawującej opiekę lub niosącej pomoc skierowana była decyzja załatwiająca sprawę zasiłku pielęgnacyjnego. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że W. D. zmarła w dniu [...] stycznia 2011 r., tj. po wniesieniu skargi kasacyjnej. Sprawa dotycząca odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dotyczy niewątpliwie praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłej strony W D. Wynik toczącego się kasacyjnego postępowania sądowoadministracyjnego nie dotyczy interesu prawnego innych osób, także z tej przyczyny, że w wyniku uchylenia przez zaskarżony wyrok decyzji organów administracji obu instancji nie ma rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz W. D. Wobec śmierci osoby wyłącznie uprawnionej do ubiegania się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego nie było podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż przeszkoda do prowadzenia postępowania nie ma charakteru przejściowego. Jak stanowi art. 124 § 3 p.p.s.a. nie zawiesza się postępowania w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego. W tej sytuacji więc należało umorzyć postępowanie sądowe wywołane skargą kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 709/10. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.