VI SA/Wa 881/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwały Rady [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] oddala skargę Na mocy Uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. "w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych", na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) m.in. ustalono (§ 1) wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczące: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Powyższa Uchwała wprowadziła (§ 4) w zał. nr 2 preferencyjne stawki opłat z powyższego tytułu. Pierwotny zapis określający rodzaje urządzeń infrastruktury technicznej, które wymieniono w kolumnie [...] załącznika nr [...] do Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 roku, brzmiał następująco: "linie elektroenergetyczne, przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe, urządzenia wodnych melioracji - realizowane jako inwestycje celu publicznego''''. W uchwale Nr [...] z dnia [...] marca 2005 roku zmieniającej w/w uchwałę, na wniosek jednostek organizacyjnych Miasta zarządzających drogami publicznymi powyższy zapis został uszczegółowiony i nadano mu następujące brzmienie: "linie elektroenergetyczne (w tym także złącza kablowe, szafki elektroenergetyczne, transformatory), przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe, urządzenia wodnych melioracji - realizowane jako inwestycje celu publicznego (w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2004 r. Nr 161, poz. 2603 z późn. zm.)." Zmiana ta polegała na uszczegółowieniu, że przez linie elektroenergetyczne należy rozumieć także instalowane w ich ramach złącza kablowe, szafki elektroenergetyczne i transformatory. Ponadto w celach porządkowych dodano odnośnik odsyłający do ustawy o gospodarce nieruchomościami definiującej pojęcie celu publicznego. Kolejna zmiana uchwały miała miejsce w 2006 r. W załączniku [...] do uchwały Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. ponownie doprecyzowano zapis określający rodzaje urządzeń infrastruktury technicznej, nadając tej kolumnie następujące brzmienie: "linie elektroenergetyczne (w tym także złącza kablowe, szafki elektroenergetyczne, transformatory), przewody kanalizacyjne służące do odprowadzania ścieków i wód opadowych, przewody gazowe, ciepłownicze i wodociągowe urządzenia wodnych melioracji - realizowane jako inwestycje celu publicznego (w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2004 r. Nr 161, poz. 2603 z późn. zm.)". Zmiana polegała na doprecyzowaniu sformułowania odnoszącego się do przewodów kanalizacyjnych. W kolumnie [...] załącznika nr [...] do powyższej uchwały określono stawki opłat za zajęcie pasa drogowego za rzuty poziome niektórych urządzeń infrastruktury technicznej. Określone w tej kolumnie stawki odnoszą się do wymienionych w niej urządzeń, o ile są realizowane jako inwestycje celu publicznego. W innym przypadku zastosowanie mają stawki opłat określone w kolumnach nr [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. [...] Sp. z o.o. (dalej zwana skarżącą, spółką) wezwała Radę [...] jako organ gminy do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. poz. 142 nr 1591 ze zm.). Treścią pisma było wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego oraz konstytucyjnego uprawnienia do równego traktowania skarżącej spółki, wywołanych treścią Uchwały Nr [...] Rady [...] z [...] sierpnia 2006 roku, zmieniającej Uchwałę Nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, w szczególności treścią załącznika nr [...] do powołanej Uchwały określającej wysokość rocznych stawek opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia infrastruktury technicznej. Zaniechanie naruszenia, w ocenie skarżącej, powinno polegać na wpisaniu do kolumny pierwszej załącznika nr [...] do Uchwały Nr [...] Rady [...] z [...] sierpnia 2006 r. obok "linii elektroenergetycznych, przewodów kanalizacyjnych służących do odprowadzania ścieków i wód opadowych, przewodów gazowych, ciepłowniczych i wodociągowych, urządzeń wodnych melioracji - realizowanych jako inwestycje celu publicznego", także "infrastruktury telekomunikacyjnej". Uzasadniając swój interes prawny skarżąca podała, iż jest ona przedsiębiorcą telekomunikacyjnym prowadzącym działalność telekomunikacyjną obejmującą również budowanie i dostarczanie (eksploatację) publicznych sieci telekomunikacyjnych, w tym infrastruktury telekomunikacyjnej. Wskazała przy tym, iż Uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2006 roku zmieniająca uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, wpływa na zakres obowiązku prawnego ponoszenia przez wnioskodawcę opłat za zajęcie pasa drogowego w zakresie budowy i eksploatacji infrastruktury telekomunikacyjnej wchodzącej w skład publicznych sieci telekomunikacyjnych, poprzez które świadczone są publicznie dostępne usługi telekomunikacyjne. Uzasadniając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżąca podniosła, iż prowadzone przez nią inwestycje w budowę i rozbudowę infrastruktury telekomunikacyjnej mają charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Brak pojęcia "inwestycji obejmujących budowę infrastruktury telekomunikacyjnej w kolumnie [...]załącznika nr [...] do kwestionowanej uchwały jest w ocenie skarżącej niezgodne z art. 32 Konstytucji RP, gdyż w sposób nieuzasadniony narusza zasadę równego traktowania podmiotów podobnych. Skarżąca podkreśliła, iż kwestionowana uchwała dotyczy stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, a więc opłat mających charakter daniny publicznej, które winny być nakładane zgodnie z "uznanymi zasadami podatkowymi", takimi, jak równość i sprawiedliwość opodatkowania. Zdaniem skarżącej, wszystkie podmioty realizujące inwestycje celu publicznego winny być poddane równomiernym obciążeniom. Nie istnieje bowiem przyczyna, dla której podmioty prowadzące inwestycje celu publicznego polegające na budowaniu linii elektroenergetycznych, przewodów gazowych, ciepłowniczych i wodociągowych, urządzeń wodnych i melioracji, pozostawaliby w korzystniejszej sytuacji niż operator telekomunikacyjny realizujący budowę infrastruktury teletechnicznej służącej do dostarczania publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Innymi słowy nie istnieje przyczyna uzasadniająca naruszenie konstytucyjnej zasady równości ponoszenia danin publicznych, które wynika z Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Brak było reakcji Rady Miasta [...] na ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W wyżej opisanym stanie faktycznym [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 poz. 142 nr 1591 z późn. zm.) na Uchwałę Nr [...] Rady [...] z [...] sierpnia 2006 roku, zmieniającą Uchwałę Nr [....] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, w szczególności na treść kolumny pierwszej Załącznika nr [...] do Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] sierpnia 2006 r., z uwagi na naruszenie interesu prawnego oraz konstytucyjnego uprawnienia do równego traktowania skarżącego wywołanych treścią zaskarżonej uchwały w szczególności poprzez brak zapisów o infrastrukturze telekomunikacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, co następuje. Powołując się na treść art. 40 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wskazał, iż uprawnieniem organu stanowiącego jednostkę samorządu terytorialnego jest ustalenie w drodze uchwały wysokości stawek za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Możliwość zróżnicowania stawek z powyższego tytułu wynika z art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, zaś przyjęcie kryterium rodzaju urządzenia umieszczonego w pasie drogowym przy różnicowaniu stawek opłat z powyższego tytułu wprowadza pkt 5 art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Rada [...] wskazała, iż działając na podstawie ustawowych kompetencji w tym zakresie, przyjęła racjonalne według jej uznania kryterium rozróżnienia urządzeń infrastruktury technicznej i podzieliła je na grupy. Rozróżnienia dokonano w trzech kolumnach załącznika do uchwały. Organ wskazał nadto, iż fakt realizowania inwestycji celu publicznego nie był jedynym czynnikiem decydującym o zaliczeniu do grupy urządzeń wymienionych w kolumnie [...] załącznika nr [...] do zaskarżonej uchwały. W ocenie organu Skarżąca błędnie przyjmuje, że w kolumnie [...] załącznika nr [...] do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2006 roku powinny być wymienione wszystkie rodzaje urządzeń infrastruktury technicznej (w tym telekomunikacyjnej), które są realizowane w ramach inwestycji celu publicznego, a tym samym, że brzmienie kolumny pierwszej załącznika nr [...] do zaskarżonej uchwały powinno zostać rozszerzone o uwzględnienie zapisu "infrastruktury telekomunikacyjnej ". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku uchwały) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie z tezą nr 1 wyroku NSA z 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93 (ONSA 1996 nr 3 poz. 125) naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g. - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt: SK 76/06 (sentencja: Dz. U. z 2008r. nr 170, poz. 1053) uznał za prawidłową przyjętą powszechnie przez sądy interpretację, w myśl której prawo do zaskarżenia uchwał do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, co gwarantuje prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zasada ta gwarantuje prawo do sądu wynikające z konstytucji. Prawo do sądu wiąże się bowiem z rozpatrzeniem sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przyjęta przez sądy wykładnia pojęcia "interes prawny", jako indywidualnego interesu prawnego określonego przez konkretną normę prawa materialnego, powoduje, że chodzi o indywidualna sprawę, identyfikowaną przez określony stan faktyczny, związany z określonym podmiotem, wymagający prawnej kwalifikacji na podstawie normy prawnej, mającej charakter generalny i abstrakcyjny. Należy zaznaczyć, że odmiennie niż w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, który nie tylko posiada w sprawie interes prawny, ale którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone vide – m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2009 r. sygn. akt: II OSK 263/09. Istotne jest przy tym zbadanie, czy chroniony prawem interes doznał naruszenia przez określoną normę zaskarżonej do Sądu uchwały. Jak zostało wskazane w części wstępnej uzasadnienia, zaskarżona do Sądu jest Uchwała Rady [...] z [...] sierpnia 2006 r., w szczególności kolumna pierwsza załącznika nr [...] do tej Uchwały, podczas, gdy preferencyjne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego przy zastosowaniu kwestionowanych w skardze kryteriów zastosowano uprzednio – na mocy Uchwały Rady [...] z [...] maja 2004 r. Nie można zatem zasadnie przyjąć, aby zaskarżona uchwała w jakikolwiek sposób wpływała na sytuację prawną skarżącej spółki. Nie może być w tej sytuacji mowy o naruszeniu interesu prawnego poprzez zaniechanie zastosowania wobec niej opłat preferencyjnych z tytułu zajęcia pasa drogowego. Innymi słowy – w ocenie Sądu – brak skutecznego zaskarżenia uchwały pierwotnej (uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. "w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (...)" powoduje, iż kolejna uchwała zmieniająca nie może być już przedmiotem zaskarżenia ze strony podmiotu, który legitymował się interesem prawnym w dacie wprowadzenia niekorzystnego dla siebie unormowania, tracąc go jednak wraz z wejściem w życie nowego aktu prawnego, który tę sytuację jedynie sankcjonuje. Na marginesie, odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez skarżącą spółkę, Sąd doszedł do przekonania o jej bezzasadności. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 ze zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w postaci decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 3 tej ustawy za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Zgodnie z art. 40 ust. 8 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, przy czym stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6 (prowadzenie robót w pasie drogowym, zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności, umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych i reklam), nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5 (zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), nie może przekroczyć 200 zł za każdy rok umieszczenia urządzenia. Z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że Rada [...], jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, dla dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent [...], ustala wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Powołane przepisy ustawy określają górne granice stawki takiej opłaty, nie ustalają natomiast stawek minimalnych. Wprowadzają ponadto możliwość zróżnicowania stawki opłaty ze względu na przesłanki przedstawione w art. 40 ust. 9 ustawy. Przepis ten wymienia w sposób zamknięty czynniki, które powinien uwzględnić organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalając w drodze uchwały stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Enumeratywne wyliczenie oznacza, iż rada gminy ustalając stawki opłat powinna brać pod uwagę niżej wskazane czynniki: 1. kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2. rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3. procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4. rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5. rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Wśród czynników, które powinien uwzględnić organ stanowiący wymieniony jest m.in. rodzaj urządzenia (pkt 5). Tym samym ustawodawca pozostawił do uznania właściwego organu według jakiego kryterium organ ten dokona wyodrębnienia różnego rodzaju urządzeń, uzależniając jednocześnie od tego wysokość poszczególnych stawek opłaty za ich umieszczenie w pasie drogowym drogi publicznej. Podkreślenia wymaga brak normy prawnej nakładającej na organ samorządu terytorialnego obowiązek wprowadzenia stawki preferencyjnej na wszystkie urządzenia spełniające definicję inwestycji celu publicznego. Przeciwnie, wprowadzając na mocy uchwały z [...] maja 2004 r. rozróżnienie typów urządzeń, do których zastosowanie mają stawki opłaty w niższym wymiarze organ zastosował kryterium przedmiotowe, do czego był uprawniony na podstawie art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych wprowadzając pojęcie "celów publicznych" jako dodatkowe kryterium charakteru inwestycji. Powyższe działanie nie stanowi w ocenie Sądu dyskryminacji skarżącej spółki, gdyż pozostaje w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym także z zapisami konstytucyjnymi. Artykuł 32 Konstytucji - wbrew poglądowi skarżącej – nie wprowadza obowiązku równego traktowania wszystkich podmiotów posiadających wspólną cechę, np. prowadzenia inwestycji celu publicznego. Jak zostało podkreślone, kryterium legitymowania się tą cechą nie przesądzało o zastosowaniu obniżonej opłaty za zajmowanie pasa drogowego, lecz stanowiło przesłankę dodatkową (wtórną). Z uwagi na powyższe, w myśl art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.