VIII SAB/Wa 31/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi K. L., I. L. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w W. w przedmiocie nierozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. K.L. i I.L. wystąpili do Dyrektora Izby Skarbowej w W. Ośrodek Zamiejscowy w R. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. z dnia [...] stycznia 2009 r., znak [...]. W piśmie tym zawarty był również wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. W odpowiedzi na powyższe pismo Dyrektor Izby Skarbowej w W. postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji, zaś postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., znak [...] wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, tj. 2 miesiące od dnia otrzymania akt sprawy z Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zwłoka w załatwieniu sprawy spowodowana jest okolicznością znajdowania się akt sprawy w Wojewódzkim Sadzie Administracyjnym w Warszawie, w związku ze złożoną skargą na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...] stwierdzające, że odwołanie od decyzji Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. z dnia [...] stycznia 2009 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Pismem z dnia [...] października 2009 r. skierowanym do Ministra Finansów K. i I. L. złożyli ponaglenie na Dyrektora Izby Skarbowej w W. Ośrodek Zamiejscowy w R., który uchyla się od rozpoznania ich wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. o wszczęcie postępowania w celu stwierdzenia nieważności ww. decyzji podatkowej. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...] w odpowiedzi na pismo K. i I. L. z dnia [...] października 2009 r. uznał ww. ponaglenie za niezasadne. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania wskazał na treść art. 139 § 4 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym do terminów określonych w § 1 – 3 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Nadto Dyrektor Izby Skarbowej w W. w przepisanym terminie poinformował wnioskodawców, iż sprawa nie zostanie załatwiona w ustawowym terminie. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że równocześnie z postępowaniem prowadzonym przez organ podatkowy toczy się postępowanie sądowoadministracyjne. W dniu [...] czerwca 2010 r. do Wojewódzkiego Sad Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga K. i I. L. (dalej jako skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w W.. Skarżący wnieśli o zobowiązanie orzeczeniem sądu Dyrektora Izby Skarbowej w W. do rozpoznania ich wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r.. Nadto skarżący wnieśli o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ zawiadomił jedynie skarżącą z pominięciem skarżącego, iż wyznacza nowy termin na załatwienie sprawy, tj. 2 miesiące od dnia otrzymania akt sprawy z sądu administracyjnego, zamiast zwrócić się do tego sądu o wypożyczenie tych akt i wyznaczyć nowy termin – 2 miesiące od uzyskania wypożyczonych akt. Do skargi skarżący załączyli kopie: wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r., postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] października 2009 r., pisma z dnia [...] października 2009 r. skierowanego do Ministra Finansów (ponaglenie). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ zwrócił uwagę, iż w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności stroną tego postępowania jest jedynie K. L., na rzecz której została wydana decyzja Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego, której stwierdzenia nieważności żąda skarżąca, dlatego wyłącznie ona została zawiadomiona o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy, zaś I.L. nie legitymuje się żadnym pełnomocnictwem od K. L., dlatego jego zarzut dotyczący braku doręczenia postanowienia jest niezasadny. Organ zwrócił uwagę, że przyczyną wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy był nie tylko sam brak akt sprawy, lecz brak akt sprawy wraz z rozstrzygnięciem Sądu, co ma znaczenie z punktu widzenia ekonomiki prowadzenia postępowania podatkowego, ponieważ w przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd organ musiałby eliminować z obrotu prawnego własne decyzje wydane w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która w konsekwencji nie miałaby statusu ostatecznej. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga I. L. i K. L. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej - p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś § 2 powołanego artykułu stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach wskazanych w pkt 1-4 tego przepisu. Z dyspozycji art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika natomiast, iż jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu w terminie 14 dni od dnia, w którym dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie. Przedmiotem skargi jest nierozpatrzenie żądania skarżących zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. dotyczące wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podatkowej. W związku z powyższym, skoro oczywistym jest, iż skarżący wnieśli żądanie na podstawie art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, zastosowanie znajdą tu również przepisy Rozdziału 4 Ordynacji podatkowej dotyczące terminów załatwiania spraw. Art. 139 Ordynacji podatkowej stanowi, iż załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy stanowią inaczej. W każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ ma obowiązek zawiadomić o tym stronę podając przyczyny niedotrzymania terminu oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 140 Ordynacji podatkowej). Na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie przepisy Ordynacji podatkowej przewidują środek wymuszający określany jako ponaglenie, który w przypadku, gdy sprawa nie została załatwiona przez dyrektora izby skarbowej przysługuje do ministra właściwego do spraw finansów publicznych (art. 141 Ordynacji podatkowej). Ponaglenie na niezałatwienie sprawy jest specyficznym środkiem ochrony praw strony w postępowaniu podatkowym, przysługuje na czynność organu administracyjnego, która w tym przypadku będzie przybierała formę milczenia. Niemniej doktryna traktuje ponaglenie jako środek zaskarżenia (por.: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, UNIMEX Wrocław 2003 r.), bowiem jego konsekwencją jest konieczność zajęcia przez organ wyższej instancji stanowiska w sprawie bezczynności. W razie uznania ponaglenia za uzasadnione organ podatkowy wyznacza dodatkowy termin do załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości (art. 141 § 2 Ordynacji podatkowej). W przypadku natomiast, gdy organ uznaje ponaglenie za nieuzasadnione winien w formie postanowienia rozstrzygnąć o jego nieuwzględnieniu. Wydanie takiego postanowienia będzie uzasadniało wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (zob. R. Hauser [w:] S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, s. 452). Podobne stanowisko w powyższej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt (I FSK 588/05, lex 193106), zgodnie z którym skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu w postępowaniu podatkowym uzależniona jest od rozpatrzenia ponaglenia złożonego w trybie art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej, a ponaglenie to winno być załatwione stosownie do art. 139 § 2 Ordynacji podatkowej, niezwłocznie nie później jednak niż w terminie 30 dni od daty jego wniesienia. Należy zaznaczyć, iż w niniejszej sprawie skarżący wyczerpali wskazany tryb, co otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w W.. Dyrektor Izby Skarbowej w W. na pismo skarżących z dnia [...] sierpnia 2009 r. zareagował wydaniem postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania ww. decyzji podatkowej oraz wydaniem postanowienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Natomiast pismem z dnia [...] października 2009 r. skarżący złożyli ponaglenie do Ministra Finansów, który w formie postanowienia uznał ponaglenie za niezasadne, otwierając skarżącym drogę do złożenia skargi na bezczynność organu. Rozpoznając zasadność żądania skarżących zawartego w skardze sąd uznał, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie. Kontrola zasadności działania organu, którego bezczynność została zaskarżona – Dyrektora Izby Skarbowej w W. sprowadza się do oceny, czy wniosek skarżących z dnia [...] sierpnia 2009 r. został załatwiony w terminie oraz czy zajęte w nim stanowisko jest zasadne. Dyrektor Izby Skarbowej w W. odpowiedział na pismo skarżących w dniu [...] września 2009 r. i [...] października 2009 r. To ostatnie postanowienie, które jest przedmiotem skargi zostało skarżącej doręczone w dniu [...] października 2009 r., tak więc nie ulega wątpliwości, iż organ nie przekroczył ustawowego dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej określonego w art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej. Sam fakt nie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podatkowej nie świadczy o bezczynności organu, bowiem ta zachodzi dopiero wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Skoro organ w ustawowym terminie wypowiedział się co do możliwości załatwienia wniosku skarżących nie można zarzucić mu pozostawania w bezczynności. Natomiast kwestią odmienną jest to, czy okoliczności jakie organ przytoczył dla uzasadnienia niemożności załatwienia sprawy są uzasadnione. Zdaniem Sądu błędne jest stanowisko skarżących, iż Dyrektor Izby Skarbowej w W. pozostaje w bezczynności, bowiem pod pozorem, iż nie jest w posiadaniu akt sprawy wyznacza nowy termin do załatwienia sprawy. Brak jest jakichkolwiek podstaw, aby uznać twierdzenia organu, iż nie posiada żądanych dokumentów za pozorne czy nieprawdziwe. Skarżący sami przyznają w skardze, że organ powinien akta administracyjne wypożyczyć z Sądu zamiast czekać na ich zwrot (po prawomocnym rozstrzygnięciu sprawy). Okolicznością niekwestionowaną jest, iż z udziałem skarżących toczą się liczne postępowania podatkowe i sądowo-administracyjne, co zdaniem Sądu czyni wiarygodnym, iż przedmiotowe akta mogły w chwili składania wniosku być w dyspozycji innego organu lub sądu. Wobec tego nie sposób skutecznie żądać od organu rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy organ ten nie posiada akt administracyjnych zawierających tę decyzję, zaś skarga w której strona domaga się dokonania czynności, która jest obiektywie niewykonalna lub zgłasza żądania, które nie mogą być spełnione z przyczyn niezależnych od organu, nie może zostać uwzględniona. Należy podzielić również argument organu, iż za wyznaczeniem nowego terminu załatwienia sprawy na dwa 2 miesiące od dnia otrzymania akt sprawy z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przemawiają względy ekonomiki procesowej i pewności obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.