II SA/Rz 687/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w T. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych -skargę oddala- II SA/Rz 687/10 Uzasadnienie Przedmiotem skargi sp z o.o. J. jest uchwała Rady Gminy w Ś. z [...] września 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi, składającej się z działki nr 482 w T. do kategorii dróg gminnych. Uchwałą tą Rada Gminy Ś. powołując się na dyspozycję art. 7 ust. 2 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm., zwana dalej Udp) oraz art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm., zwana dalej Usg) w § 1 inkryminowanej uchwały zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogę stanowiącą własność gminy, położoną w miejscowości T. na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr 482, której przebieg i granice określono na mapie stanowiącej załącznik do uchwały, wykonanie uchwały powierzono wójtowi gminy (§ 2), określając zarazem, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego (§ 3). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa P. Nr 88 z dnia [...].11.2009 r. pod poz. [...]. Spółka z o.o. J. pismem z 12 kwietnia 2010 r. zwróciła się do Rady Gminy w Ś. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zaliczeniem działki nr 482 do kategorii dróg gminnych poprzez uchylenie uchwały z 29.09.2009 r. Pismem z 27.05.2010 r. Przewodniczący Rady Gminy w Ś. udzielił wzywającej spółce odpowiedzi na wezwanie, w którym wywodził, że kwestionowana uchwała nie naruszać ma prawa. Odpowiedź tę spółka J. otrzymała w dniu 31.05.2010 r. W dniu 23.06.2010 r. działając przez pełnomocnika – adwokata P. D., spółka z o.o. J. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy w Ś. z 29 września 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. W skardze zarzucono, że przedmiotowa uchwała zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to: "art. 7. 1 oraz art. 8" Udp przez to, że drogę wewnętrzną zaliczoną do kategorii dróg gminnych, "art. 7. 2" Udp poprzez zaniechanie uzyskania opinii zarządu powiatu, pomimo powoływania się na nią w treści uchwały, art. 10 ust. 3 Udp poprzez brak uwzględnienia terminów ustawowych związanych z ogłaszaniem uchwał podjętych na tej podstawie prawnej, §§ 5-7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm., zwane dalej jako Rozp. z 1999) w takim aspekcie, iż działka zaliczona jako droga gminna nie spełnia warunków technicznych dla drogi gminnej ujętej w cyt. rozporządzeniu. Skarga zawiera także zarzut naruszenia przepisów procesowych, a to art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. Naruszenia, jakich miała dopuścić się Rada Gminy w Ś. w tym zakresie miały polegać na braku poszanowania interesów osób trzecich, w tym skarżącej spółki, albowiem uzyskano decyzje o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, gdzie przygotowane operaty urbanistyczne określały sposób dostępności działek objętych decyzjami przez dostęp z drogi wewnętrznej. Spółka kwestionuje także, że droga ta nie została uwzględniona zarówno w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, brak jest także obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym uwzględniono by jej przebieg. Brak także podjęcia realnych działań przez władze gminy, aby rzeczona droga mogła uzyskać wymogi techniczne stawiane tego typu drogom przez przepisy obowiązujące w tym zakresie w ocenie skarżącej czyni uzasadnionym zarzut działań pozornych. Spółka J. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadnienie skargi zawiera rozwinięcie postawionych zarzutów, w szczególności skarżąca wywodzi, że naruszono "art. 20 ust. 3" Udp, albowiem pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii i zaliczenie drogi do innej kategorii nie może być dokonane później niż do trzeciego kwartału danego roku, z mocą obowiązującą od 1 stycznia roku następnego. Skarżąca wywodzi, że droga ta stanowiła drogę wewnętrzną, po niej wykonywany był dojazd do budynków skarżącej spółki, jedynie na odcinku ok. 150-200 m przebiega dojazd do kilku budynków mieszkalnych. Spółka eksponuje, że uczynienie z dotychczasowej drogi dojazdowej –wewnętrznej, drogi kategorii gminnej nie towarzyszyła działalność polegająca na zapewnieniu jej niezbędnych warunków technicznych określonych prawem. W odpowiedzi na skargę Gmina Ś. wniosła o jej oddalenie, wywodząc iż wskazane w skardze zarzuty są chybione. Droga zaliczona do kategorii dróg gminnych łączy się z drogą powiatową Nr 2150 relacji K.-B.-T. (działka nr 374). Droga ta jest i będzie powszechnie dostępna, prowadzenie zaś przez skarżącą spółkę działalności gospodarczej i korzystanie z tej drogi nie może samo przez siebie stanowić wyłączenia dopuszczalności korzystania z tej drogi przez inne podmioty, zwłaszcza, że skarżąca nie kwestionuje faktu, iż droga zapewnia dojazd do budynków mieszkalnych innych osób. Zakwalifikowanie jej do kategorii dróg publicznych nie spowoduje ograniczenia w jej dostępności. Uzyskano także opinię zarządu powiatu przed podjęciem uchwały, czego dowodem jest zalegająca w aktach kopia uchwały Zarządu Powiatu Rz. z [...].09.2009 r. Zarzut naruszenia art. 10 ust. 3 Udp jest nietrafny, albowiem kwestionowana uchwała nie dotyczyła zmiany kategorii drogi. Podjęcie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych nie jest uzależnione od spełniania przez te drogę warunków technicznych określonych w Rozp. z 1999, podobnie nie można uzależniać podjęcia uchwały od uwzględnienia drogi w planie zagospodarowania przestrzennego czy też studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Co się tyczy zarzutu naruszenia przepisów k.p.a., to przepisy te nie miały zastosowania przy podejmowaniu uchwały, a wsparcie dla tego poglądu gmina wywodzi z judykatury. Za gołosłowne uznano zarzuty pozorności w działaniu gminy, aby dostosować drogę do warunków technicznych, odpowiedź na skargę polemizuje z tymi jej wywodami, które stanowić mają interesy skarżącej spółki ponad interes lokalnej społeczności i gminy. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącej wycofał się z zarzutu podjęcia uchwały przed zasięgnięciem opinii zarządu powiatu, o ile istotnie taka opinia zalega w aktach, podtrzymał zarzut braku celowości zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Skarżąca korzysta z dróg powiatowych, którymi prowadzi transport pojazdami o nośności do 40 ton. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, uchwała ta ma walor prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa), Sąd uwzględniając skargę na tego typu uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 Ppsa). W ocenie Sądu skarga jest nieuzasadniona. Kontroli Sądu podlega uchwała Rady Gminy w Ś. podjęta na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Udp). W myśl art. 1 cyt. ustawy "Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne (art. 2 ust. 1 Udp). Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 Udp). Zgodnie z art. 7 ust.1 Udp "Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych", zaś w myśl ust. 2 cyt. przepisu "Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu". Nie ulega wątpliwości, że przed podjęciem kwestionowanej przez skarżącą spółkę uchwały, zapadła uchwała Rady Powiatu w Rz. Nr [...] z dnia [...].09.2009 r., w której pozytywnie zaopiniowano zaliczenie do kategorii dróg gminnych drogi zlokalizowanej na działkach ewidencyjnych o nr 482, 397 w T. Wymóg zatem współdziałania przez radę gminy został wyczerpany. Zarzut naruszenia art. 7 i 8 Udp w aspekcie zaliczenia dotychczasowej drogi wewnętrznej do kategorii dróg gminnych, bez uprzedniego spełnienia przez tą drogę określonych wymogów technicznych określonych w Rozp. z 1999 Sąd ocenia jako nietrafny. Samo zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych nie zostało uzależnione w Udp od spełnienia wszystkich warunków technicznych, jakie dla tego typu drogi przewiduje Rozp. z 1999. W myśl § 2 cyt. rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy "projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę". Kwestia spełniania przez drogę określonych wymagań technicznych należy do odrębnego zagadnienia, niezależnego od kwestii zaliczania drogi do odpowiedniej kategorii, skoro w myśl art. 2 ust. 3 Udp "Drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie". Te warunki techniczne określa właśnie Rozp. z 1999. Z podobnych przyczyn ocenić należy zarzuty skargi polegające na zaliczeniu do kategorii dróg gminnych drogi, która do tej pory miała funkcję drogi dojazdowej i wykorzystywana jest m.in. dla celów prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej. Sama skarżąca przyznaje, że droga na pewnym jej odcinku służy także innym osobom, zapewniając dojazd do domów, nadto łączy się z drogą powiatową. Ma ona zatem walor lokalny, uzupełniającą sieć istniejących dróg. Przypisanie tej drogi do kategorii dróg gminnych nie zmienia ograniczenia dostępności do tej drogi, jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę, nadto z punktu widzenia jej parametrów technicznych i użytkowych ujętych w Rozp. z 1999 może ona mieć klasę drogi dojazdowej D (por. § 4 ust. 1 Rozp. z 1999). Zarzut braku uwzględnienia tej drogi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego czy planie zagospodarowania przestrzennego, w ocenie Sądu nie ma znaczenia dla oceny legalności inkryminowanej uchwały. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Skarżąca nie wskazała, aby na obszarze, na którym położona jest działka nr 482 w T. obowiązywał plan miejscowy, a takiemu faktowi zaprzeczyła Gmina Ś. Brak planu zagospodarowania przestrzennego na określonym obszarze gminy nie stanowi przeszkody do podejmowania uchwały odnośnie do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 10 ust. 3 Udp (w uzasadnieniu skargi zapewne błędnie powołano się na naruszenie art. 20 ust. 3 cyt. ustawy – por. s. 4 skargi). W myśl art. 10 Udp "Organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii" (ust. 1), "Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii" (ust. 2), "Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego" (ust. 3). Cytowane przepisy dotyczą, jak słusznie wywiedziono w odpowiedzi na skargę sytuacji, w której następuje pozbawienie dotychczasowej drogi określonej kategorii, a takiego stanu faktycznego nie dotyczy przedmiotowa sprawy, albowiem przed podjęciem kwestionowanej uchwały działka nr 482 w Ś., stanowiąca drogę, nie należała do żadnej z kategorii dróg publicznych ujętych w dyspozycji art. 2 ust. 1 Udp. Zupełnie nietrafne jest formułowanie zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. przez Radę Gminy w Ś. przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały, albowiem k.p.a. nie ma zastosowania do podejmowania aktów o charakterze prawa miejscowego. Sformułowany w skardze zarzut o braku celowości podjęcia przedmiotowej uchwały nie może stanowić oceny Sądu, który kontroluje przedmiot skargi wyłącznie z punktu widzenia jego legalności. Wskazanie na naruszenie interesu skarżącej spółki w aspekcie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy czy pozwolenia na budowę nie zostało przez skarżącą bliżej sprecyzowane, w ocenie Sądu zarzut z tego względu nie zasługuje na uznanie, skoro nadanie drodze, do tej pory wewnętrznej, kategorii drogi gminnej nie prowadzi wszak do pozbawienia dostępu do drogi właścicieli czy użytkowników nieruchomości, którzy korzystali z niej przed wejściem do obrotu prawnego inkryminowanej uchwały. Z wyłożonych przyczyn Sąd skargę na zasadzie art. 151 Ppsa oddalił.