II SA/Kr 898/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Mirosław Bator / spr. / Jacek Bursa Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi W.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W.R. kwotę 457 / czterysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu koszów postępowania Decyzją z dnia 16 czerwca 2008r. Starosta K. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek W.R. o zwrot działki nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] , w granicach przejętej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [....] obr. [....] . W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia [....] 2007 r. W.R. wystąpił z wnioskiem o zwrot opisanej powyżej działki nr [....] . Organ wskazał jednocześnie, że sprawa zwrotu przedmiotowej działki była już przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku W.R. i została zakończona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 24 stycznia 1994r. nr [....] o odmowie zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela działki nr [....] . Od wskazanej decyzji odwołanie wniósł wnioskodawca i Wojewoda [....] po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia 8 marca 1994r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na decyzję Wojewody [....] z dnia 8 marca 1994r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.R. Wyrokiem z dnia 17 lutego 1995 r. sąd skargę oddalił. W toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem powyższych rozstrzygnięć ustalono, że przedmiotem żądania była działka nr [....] znajdująca się w granicach działki nr [....] obr [....] , której poprzednim właścicielem był W.R. W wyniku dokonanego podziału działka nr [....] zmieniła swe oznaczenie i konfigurację w taki sposób, że powstały z niej działki nr [....] i nr [....] przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, a pozostała część włączona została do działki nr [....] , którą przeznaczono na drogę wewnątrzosiedlową. Działka nr [....] jako własność Skarbu Państwa, na podstawie aktu notarialnego – umowy użytkowania wieczystego z dnia [....] [....] została oddana w użytkowanie wieczyste R.B. i Z.B. , jako uzupełnienie działki nr [....] stanowiącej ich własność, które wspólnie zostały przeznaczone na zabudowę jednorodzinną. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej nr [....] , przedmiotowa działka stanowi obecnie własność Gminy K. , w użytkowaniu wieczystym wskazanych powyżej osób fizycznych. Uzasadniając umorzenie postępowania organ I instancji wskazał, że sprawa zwrotu przedmiotowej działki została już zakończona ostatecznym orzeczeniem administracyjnym, a zatem nie ma w chwili obecnej podstaw do jej ponownego rozstrzygania. Starosta powołał się na przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który zawiera generalną zasadę postępowania administracyjnego wyrażającą się w stwierdzeniu, że decyzja rozstrzygająca sprawę będącą już poprzednio przedmiotem innej decyzji ostatecznej zostaje dotknięta wadą, która skutkuje stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Jako, że zasada ta wyraża bezwzględny zakaz orzekania drugi raz w tej samej sprawie bez uchylenia uprzednio zapadłego orzeczenia, Starosta K. umorzył postępowanie prowadzone w I instancji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W.R. , podnosząc m.in., że jego prośba o zwrot przedmiotowej nieruchomości jest zasadna albowiem wywłaszczona nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją. Jego zdaniem, skoro działka nie została zabudowana w ciągu 25 lat, to stała się zbędna dla celu, który został określony w decyzji wywłaszczeniowej. Decyzją z dnia 19 grudnia 2008r. nr [....] Wojewoda [....] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) W uzasadnieniu organ wskazał, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy decydujące znaczenie ma fakt, że sprawa zwrotu działki nr [....] była już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a prawidłowość rozstrzygnięcia potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto, organ odniósł się do kwestii dopuszczalności ponownego orzekania przez organy administracji publicznej na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w sprawach administracyjnych zakończonych już ostatecznymi decyzjami administracyjnymi wydanymi na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewoda [....] zwrócił uwagę, że w literaturze przedmiotu powszechny jest pogląd, iż zniesienie lub nowelizacja przepisów będących podstawą wydania decyzji administracyjnej, co do zasady nie ma wpływu na byt prawny tej decyzji, ani na jej moc wiążącą w czasie, a zatem zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty przez ten akt mocy wiążącej tylko wówczas, gdy nowe przepisy tak stanowią. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera żadnych przepisów odnoszących się wydanych przed jej wejściem w życie i istniejących w obrocie prawnych rozstrzygnięć indywidualnych. W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że dopuszczalność ponownego orzekania w tym przedmiocie jest możliwa tylko wtedy, gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami kreują nowe sprawy administracyjne, a więc inne niż te, które już zostały rozstrzygnięte. Następnie organ zwrócił uwagę, że roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawarte w art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są roszczeniami różnymi. Wszystkie bowiem istotne elementy konstrukcyjne tego roszczenia są identyczne, w szczególności podstawa materialnoprawna roszczenia, tj. "zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". W ocenie organu, fakt zmodyfikowania przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami statuującego przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia niczego nie zmienia - jest to jedynie wprowadzenie legalnej definicji zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, które dotąd było "definiowane" w orzecznictwie NSA oraz doktrynie. Wojewoda [....] podniósł ponadto, że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia te same podmioty domagają się ponownie konkretyzacji normy, która już raz została w stosunku do nich i w odniesieniu do tej samej nieruchomości skonkretyzowana, a ustawa o gospodarce nieruchomościami nie ani nie wyeliminowała z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, ani nie ustanowiła dla organów administracji upoważnienia do ingerencji w jej moc wiążącą w drodze czynności jurysdykcyjnych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył W.R. , wnosząc o jej uchylenia w całości. Skarżący podniósł, że przedmiotowa działka do chwili obecnej nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc pomimo oddania jej w użytkowanie wieczyste osobom trzecim nie zachodziły ustawowe przeszkody do jej zwrotu. Skarżący podniósł, że podstawą do rozpatrzenia jego wniosku o zwrot powinien być art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa działki nr [....] nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, wymienionej w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomości. Skarżący wniósł o uchylenie zapadłych poprzedni decyzji i o powtórne rozpatrzenie sprawy w świetle obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o oddalenie skargi powołując się na wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych, Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009 r. [....] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W.R. , podzielając stanowisko organów administracji, że sprawa zwrotu działki nr [....] była już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia przez organy administracji na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W ocenie sądu organ odwoławczy dokonał prawidłowej interpretacji stanu prawnego i słusznie uznał, że w zasadzie stan prawny będący podstawą rozstrzygnięcia obu analizowanych spraw, tj. sprawy o zwrot działki nr [....] na gruncie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i ustawy o gospodarce nieruchomościami jest tożsamy. Mimo bowiem zastąpienia ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez ustawę o gospodarce nieruchomościami, w istocie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przewidziane w art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami są identyczne. W szczególności tożsama jest ich podstawa materialnoprawna, tj. "zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Sąd podzielił także stanowisko organów, że wprowadzenie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami legalnej definicji stanu zbędności nieruchomości z uwagi na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie ma znaczenia jeżeli chodzi o ocenę konstrukcji roszczeń obowiązujących na gruncie wskazanych powyżej ustaw. Zdaniem sądu przy braku podstaw do przyjęcia, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego, nie było podstaw do ponownego prowadzenia postępowania w tej sprawie. W konsekwencji Sąd uznał, że istotnie w niniejszej sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania z art. 105 k.p.a. Ten sam bowiem podmiot domagał się ponownie konkretyzacji normy prawnej, która już raz została w stosunku do niego i w odniesieniu do tej samej nieruchomości skonkretyzowana ostateczną decyzją. Ustawa o gospodarce nieruchomościami ani nie wyeliminowała tej decyzji z obrotu prawnego, ani nie ustanowiła upoważnienia dla organu administracji publicznej do ingerencji w jej moc wiążącą w drodze czynności jurysdykcyjnych. W konsekwencji nie było podstaw do przyjęcia, że w związku z wejściem w życie tej ustawy rozstrzygnięta już kwestia zwrotu określonej nieruchomości przekształca się w nową sprawę administracyjną. W skardze kasacyjnej złożonej od powyższego wyroku, skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów m.in. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny był tożsamy ze stanem faktycznym sprawy o zwrot nieruchomości wszczętej na skutek wniosku z dnia 14 lipca 1993 r. Ponadto wskazał na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 16 § 1 oraz 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z nieuzasadnionym uznaniem przez sąd, że zachodziły przesłanki do utrzymania w mocy przez Wojewodę [....] decyzji organu I instancji w związku z bezprzedmiotowością postępowania na skutek wadliwego uznania, że w przedmiotowej sprawie zachodzi stan rzeczy osądzonej oraz, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku z dnia 6 września 2007 r., naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 k.p.a. Zarzucił także naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, oraz art. 69 ust. 1. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez błędne uznanie, że roszczenia o zwrot nieruchomości uregulowane w w/w przepisach są identyczne oraz błędne uznanie, że nie ma podstaw w przedmiotowej sprawie do przyjęcia, iż w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozstrzygnięta na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, kwestia zwrotu określonej nieruchomości przekształca się w nową sprawę administracyjną, co w konsekwencji uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie wniosku z dnia 6 września 2007 r. o zwrot nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na okoliczność, że doszłoby ponownie do konkretyzacji normy prawnej, która już raz została w stosunku do niego i w odniesieniu do tej samej nieruchomości skonkretyzowana ostateczną decyzją. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący akcentował także, że nieuzasadnione było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że wykładnia przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia na gruncie przepisu art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości była zawsze jednolita i nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych w orzecznictwie NSA. Wprowadzenie legalnej definicji zbędności nieruchomości ze względu na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu usuwa bowiem wątpliwości w zakresie tego pojęcia. Gdyby nie istniały wątpliwości prawne w tym zakresie nowelizacja przepisów byłaby zbędna. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt [....] Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2009r. sygn. akt. II SA/Kr 228/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenia faktyczne, poczynione przez organ, a polegające na uznaniu tożsamości przedmiotowej sprawy ze sprawą, która toczyła się na skutek wniosku W.R. inicjującego postępowanie, które zostało zakończone decyzją z 1994 r., były całkowicie nieuzasadnione, a zatem poczyniono je z naruszeniem art. 80 k.p.a. Wydanie zaś w takiej sytuacji decyzji o umorzeniu postępowania nastąpiło z obrazą art. 105 § 1 k.p.a. a tym samym utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcia, skutkowało naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wprawdzie przedmiotem obu wniosków wniesionych przez skarżącego było żądanie zwrotu wywłaszczonej, tej samej nieruchomości, ale wnioski te zostały zgłoszone pod rządami innych przepisów prawa materialnego, a zatem podlegały rozpoznaniu w oparciu o inne regulacje prawne. Z wnioskami o zwrot występował ten sam wnioskodawca i wnioski te dotyczyły tej samej nieruchomości, jednakże nieco inne były okoliczności faktyczne, a przede wszystkim nie zachodziła ciągłość regulacji prawnej. W poprzednim stanie prawnym kwestię zwrotu nieruchomości regulował jeden tylko artykuł składający się z czterech ustępów tj. art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Aktualnie natomiast problematyka zwrotu regulowana jest przepisami art. 136 – 142 i art. 216 oraz art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Najistotniejsze jednak w omawianym przypadku są przepisy art. 136 i art. 137 w/w ustawy. W art. 136 ust. 3 stwierdzono bowiem, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zasadnie zatem podniósł skarżący, że aktualnie obowiązująca ustawa gruntowa wprowadziła legalną definicję zbędności nieruchomości ze względu na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, która nie była znana ustawodawstwu poprzedniemu. Okoliczność zaś, w jaki sposób wykładano ową przesłankę zbędności przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., jest obojętna przy porównywaniu obu przedstawionych wyżej regulacji prawnych. W niniejszym stanie faktycznym nie zachodzi zatem tożsamość sprawy ze sprawą prowadzoną na skutek wniosku W.R. inicjującego postępowanie zakończone decyzją z 1994 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swojej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy. Z kolei przepis art. 190 p.p.s.a. sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie sądu skarga W.R. na decyzję Wojewody [....] z dnia 19 grudnia 2008 r. zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty K. z dnia 16 czerwca 2008 r. naruszają przepisy prawa. Kierując się wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lipca 2010 r., sąd dokonał analizy przedmiotowej sprawy pod kątem tożsamości postępowania wszczętego na skutek wniosku W.R. z dnia 6 września 2007 r., oraz jego wniosku inicjującego postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia 24 stycznia 1994 r. Przedmiotem obu tych wniosków było żądanie zwrotu nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne. Pierwszy wniosek został zgłoszony pod rządami ustawy z dnia 28 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z art. 69 ust. 1 tej ustawy nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Obecnie problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana jest w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W myśl natomiast art. 137 ust. 2 jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Wnioski skarżącego zostały zatem zgłoszone w czasie obowiązywania różnych przepisów prawa materialnego, co z kolei powoduje, że w przypadku rozpatrywanej sprawy nie możemy mówić o jej tożsamości ze sprawą zakończoną wydaniem decyzji z 1994 r. Uznać zatem należy, że umorzenie przez Starostę [....] postępowania wszczętego na skutek wniosku skarżącego z dnia 6 września 2007 r. stanowiło naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, gdyż w niniejszym stanie faktycznym nie zachodzi tożsamość rozpatrywanej obecnie sprawy ze sprawą zakończoną wydaniem decyzji z 1994 r., w szczególności nie zachodzi ciągłość regulacji prawnej. W konsekwencji uznać należy, że zarówno Wojewoda [....] jak i Starosta [....] naruszyli wskazany art. 105 § 1 k.p.a., a także art. 80 k.p.a. przekraczając zasadę swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy był tożsamy ze stanem faktycznym sprawy wcześniejszej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny aktualnie obowiązująca ustawa gruntowa wprowadziła legalną definicję zbędności nieruchomości ze względu na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, która nie była znana ustawodawstwu poprzedniemu. Z tego powodu nie można podzielić poglądu, że wprowadzenie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami legalnej definicji stanu zbędności nieruchomości z uwagi na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie miało znaczenia przy ocenie konstrukcji roszczeń obowiązujących na gruncie obu ustaw. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a.