IV SA/Wa 1328/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego H. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1328/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku H. B., upoważnionego przez ojca W. B. dotyczącego zwrotu nieruchomości położonej w obrębie S. jako działka gruntu nr [...] o pow. 16,037 ha – umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że Wojewoda [...] orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1939r. – w przedmiocie zatwierdzenia projektu parcelacji majątku S. o pow. 155,6704 ha – wprowadził W. B. jako nabywcę w posiadanie działki nr [...] o pow. 16,037 ha z dniem [...] kwietnia 1939r. Fizyczne przejęcie przedmiotowego gruntu potwierdza protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] lipca 1939r. W. B. w 1939r. opuścił gospodarstwo rolne w S. Pismem z dnia [...] listopada 2007r. H. B. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zwrot przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Dalej organ wywodzi, że jeśli organ podejmie czynności na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu, a nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku pochodzącego od legitymowanego podmiotu, postępowanie takie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Organ właściwy wydając orzeczenie o zatwierdzeniu parcelacji majątku S. działał na podstawie art. 58, 68 i 69 ustawy z dnia 28 grudnia 1925r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. z 1926r, Nr 1, poz. 1). Zgodnie z art. 61 wymienionej ustawy przeniesienie własności parcelacji na nabywcę następowało w oparciu o orzeczenie Wojewody. Nabywcy gruntów wchodzących w skład nieruchomości podpadających pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, którzy przed dniem 13 września 1944r. weszli w posiadanie gruntów na podstawie orzeczenia o parcelacji byli uprawnieni do uzyskania tytułu własności nieruchomości, na które zostali wprowadzeni. Tak stanowił art. 6 ust. 1 pkt 3 dekretu z dnia 15 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959r. , Nr 14, poz. 78). Ponieważ W. B. nie gospodarował w dniu [...] kwietnia 1955r. na przydzielonej parceli, wymieniony wyżej przepis nie znalazł zastosowania. Wobec tego brak przesłanek, aby uznać W. B. za właściciela przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie można merytorycznie rozpoznać wniosku pochodzącego od osoby nie będącej stroną. Jako strona postępowania w rozdzielniku decyzji został wskazany H. B. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2010r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację sprowadzającą się do stwierdzenia, że W. B. nie ma przymiotu strony w żądaniu zwrotu omawianego gospodarstwa powstałego wskutek parcelacji majątku S. Skargę na powyższą decyzję wniósł do sądu administracyjnego H. B. działając we własnym imieniu i zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania: Art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez co najmniej przedwczesne umorzenie postępowania, bez wcześniejszego wyjaśnienia czy wnioskodawcy przysługuje prawo własności przedmiotowej nieruchomości: Art. 7 i 9 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz zaniechanie wezwania wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień. Nadto naruszenie przepisów prawa materialnego: Art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego niezasadne zastosowanie, bowiem nieruchomość objęta postępowaniem nie podpadała pod działanie tego przepisu, została nabyta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 grudnia 1925r. o wykonaniu reformy rolnej; Art. 6 ust. 4 dekretu z dnia 15 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym poprzez jego niezastosowanie i nie wyjaśnienie czy W. B. pozostawał na dzień [...] kwietnia 1955r. w stosunku pracy, był rencistą albo rzemieślnikiem. W konsekwencji skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również ją poprzedzającej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wywodzi, że uzasadnienie decyzji nie pozwala odtworzyć na jakich przesłankach organ oparł twierdzenie, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości objętej postępowaniem. Powołanie dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej pozwalają jedynie przypuszczać, że w ocenie organu nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa. Z jakiego powodu, zwłaszcza, ze obejmowała mniej niż 100 ha, nie jest wiadomym. Dalej skarżący wywodzi, że organ powołał się na dekret z dnia 15 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym pomimo, że W. B. nabył tę nieruchomość już wcześniej i nie mógł być ponownie uwłaszczony w oparciu o późniejszy akt prawny. Nadto organ pominął zupełnie art. 6 ust. 4 dekretu z dnia 15 kwietnia 1955r, który w stosunku do określonych osób nie wymaga aby gospodarowały one na nieruchomości. Ponadto organ naruszył art. 9 kpa bowiem nie wyjaśnił czy przedmiotem wniosku W. B. był fizyczny zwrot nieruchomości, czy też wydanie decyzji w trybie art. 11 ust. 1 dekretu z dnia 15 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, iż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, a argumentacja prawna przedstawiona w skardze w części zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 kpa zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ rozpoznawał wniosek polegający na żądaniu zwrotu nieruchomości, która zdaniem wnioskodawcy stanowiła własność W. B. Przy czym organ stwierdził, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, bowiem nie wykazał, aby W. B. nabył kiedykolwiek własność spornej nieruchomości, czy to na zasadzie ustawy z dnia 28 grudnia 1925r. o wykonaniu reformy rolnej, czy też w oparciu o przepisy dekretu z dnia 15 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Stosownie bowiem do art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy dokładnie tak sformułowanym żądaniu wniosku należy stwierdzić, że organ administracji publicznej rozpatrując go, wkroczył w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego. Otóż żądanie zwrotu przedmiotu stanowi klasyczne powództwo windykacyjne, którego podstawy materialnej należy poszukiwać w art. 222 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi w § 1, że właściciel może żądać od osoby, która włada faktycznie jego rzeczą, ażeby rzecz została mu wydana, chyba że osobie tej przysługuje skuteczne względem właściciela uprawnienie do władania rzeczą. Przesłanką skuteczności tego roszczenia jest wykazanie, że powodowi przysługuje prawo własności do rzeczy. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2006r. (sygn. akt III CSK 64/06, Lex 445275) "sprawa, w której powodowie domagają się wydania nieruchomości na podstawie art. 222 § 1 k.c., jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. Dotyczy ona sprawy z zakresu prawa cywilnego i nie została przekazana do właściwości innych organów (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 2004 r., III CK 496/02, Lex nr 152776)". W takiej sytuacji organ winien zastosować art. 66 § 3 kpa i zwrócić wniosek z pouczeniem, z jakiego powodu zwrot ten następuje. Oczywiście istnieje procesowa możliwość umorzenia postępowania administracyjnego, jeżeli organ nie był w stanie na wstępnym etapie ustalić właściwego żądania podmiotu i wszczął już to postępowanie. Wówczas koniecznym jest umorzenie już wszczętego postępowania, jednakże z zupełnie odmiennym uzasadnieniem od tego, które zostało sporządzone w sprawie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, na całość rozstrzygnięcia administracyjnego składa się nie tylko sentencja decyzji, ale także jej uzasadnienie. Dopiero łącznie te dwa elementy przesądzają o treści decyzji. Jeśliby zatem organ wszczął postępowanie i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego doszedł do przekonania, że intencją strony było doprowadzenie do wydania spornej nieruchomości, wówczas procesowo dopuszczalne byłoby umorzenie postępowania administracyjnego, jednakże z odmiennym uzasadnieniem stanowiska organu. Mianowicie z pouczeniem, że sprawa nie należy do kompetencji administracji, podlega zaś kognicji sądu powszechnego. Tymczasem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że W. B. nie nabył własności przedmiotowej nieruchomości i stąd też nie jest legitymowany do wystąpienia z żądaniem o zwrot działki. Należy podkreślić, że tego rodzaju ustalenia może poczynić wyłącznie sąd powszechny rozpatrujący powództwo w trybie art. 222 Kodeksu cywilnego. Nie można jednak nie odnieść się do zarzutu skargi, że działający bez profesjonalnego pełnomocnika podmiot, mógł formułować swoje żądanie nieporadnie, bez rozróżnienia czy sprawa ma charakter cywilny, czy też może być załatwiona przez organ administracji. Aby wyjaśnić intencję strony Minister powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę wnioskodawcy, przy zastosowaniu zasad określonych w art. 7, 8, 9 i 10 kpa. Wniosek bowiem otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. I na te kwestie zwrócił uwagę skarżący H. B., czy przy pewnej nieporadności strony w sferze znajomości prawa, wniosek ów nie mógł zostać zakwalifikowany jako żądanie wydania decyzji administracyjnej w trybie dekretu z dnia 15 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Co prawda organ stwierdził, że skoro W. B. nie gospodarował na przedzielonej mu parceli, nie było podstaw, aby przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 powołanego wyżej dekretu znalazł zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Przywołany art. 6 ust. 1 pkt 3 dekretu stanowił, że rolników gospodarujących na nieruchomościach państwowych uznaje się za właścicieli tych nieruchomości, jeżeli oni lub ich poprzednicy prawni uzyskali posiadanie tych nieruchomości na podstawie orzeczenia o zatwierdzeniu projektu parcelacji nieruchomości państwowych i wykazu nabywców wydanego przed dniem 1 września 1939 r. W sprawach nabycia własności nieruchomości w trybie tego przepisu orzekał starosta działając na wniosek uprawnionych osób lub z urzędu. Nie została zatem wykluczona droga postępowania administracyjnego, lecz nie w sprawach o wydanie nieruchomości, kiedy to zainteresowany twierdzi, że przysługuje mu własność rzeczy, jedynie jest pozbawiony możliwości korzystania z niej. Droga administracyjna była przewidziana dla stwierdzenia samego prawa własności. Zwrot nieruchomości jest natomiast wynikiem uzyskania tego prawa własności. Oczywiście sposoby nabycia prawa własności są różnorakie, w tym w drodze decyzji administracyjnej. Z tego względu rolą organu administracji jest uzyskanie od strony jednoznacznego stanowiska co do treści jej żądania. Ostatecznie bowiem jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r. (I SA 367/90) "stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji". Rozstrzygnięcie zatem będzie uzależnione od ostatecznego stanowiska podmiotu zainteresowanego. Jednak dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy koniecznym będzie także ustalenie przez organ wszystkich stron postępowania. Organ rozpatrywał wniosek H. B. działającego z upoważnienia ojca W. B. Jednocześnie obydwie decyzje skierował do H., a także rozpatrzył wniosek H. upoważnionego przez ojca W. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z takiego sformułowania można wywodzić, że wnioskodawcą jest W. B., a H. działa jako pełnomocnik ojca, co w świetle przepisów o pełnomocnictwie jest dopuszczalne. Tymczasem, jak wynika z załączonego już w toku postępowania sądowoadministracyjnego odpisu aktu zgonu, W. B. zmarł w dniu [...] października 1993r. W dacie zatem składania do organu wniosku o wydanie nieruchomości, jak również wydawania obydwu decyzji nie był stroną postępowania, bo nie mógł nią być z racji oczywistych. Organ w rozdzielniku decyzji skierował ją do H. B. Nie jest jednak wiadomym, czy jako pełnomocnika nieżyjącego ojca (brak w aktach administracyjnych pełnomocnictwa), czy jako samodzielnej strony. H. B. bowiem jako syn niewątpliwie jest następcą prawnym zmarłego W. B., chyba, że zostanie ten fakt zakwestionowany przez innego spadkobiercę. Wobec powyższych wątpliwości Sąd uznał, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 156 §1 pkt 4) kpa z tego powodu, że została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania (w tym wypadku do zmarłego W. B.). Byłoby to bowiem stanowisko nie poparte pewnymi przesłankami. Jedynie uchylił zaskarżone decyzji z racji naruszenia przepisów postępowania. Po ustaleniu kręgu wszystkich zainteresowanych, organ wezwie osoby te do udziału w sprawie w charakterze strony. Ponownie rozpatrując sprawę organy zobligowane będą do uwzględnienia stanowiska Sądu zaprezentowanego w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak na wstępie. Orzeczenie o kosztach oparte zostało na art. 200 p.p.s.a.