II SAB/Wa 119/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski WSA Andrzej Kołodziej Protokolant Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi J. D. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. D. o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] marca 2010 r. nadanego drogą elektroniczną o godzinie [...] w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy 2) odrzuca skargę w zakresie wniosku skarżącego J. D. o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] marca 2010 r. nadanego drogą elektroniczną o godz. [...] oraz [...] 3) oddala skargę w pozostałym zakresie 4) zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz J. D. kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. D., jest bezczynność Burmistrza Miasta [...] w zakresie nierozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej, składającego się z 7 żądań informacyjnych, nadanych drogą elektroniczną, kolejno o godz. 9:06, 9:10, 9:11, 9:14, 9:16, 9:18 i 9:21. We wniosku z godziny 9:06 J. D. żądał udzielenia informacji w zakresie zamierzeń, jakie Burmistrz planuje podjąć, w celu zapewnienia miejscowej szkole muzycznej pokoju nauczycielskiego. W kolejnym, z 9:10, domagał się informacji, czy [...] Wspólnota Mieszkaniowa wystąpiła do dyrektora szkoły muzycznej o udostępnienie pomieszczeń oraz czy Burmistrz wyraził pisemną zgodę na tego rodzaju wykorzystywanie mienia komunalnego. We wniosku z 9:11 wniósł o udzielenie informacji na temat – jakie darowizny przekazała szkole [...] Wspólnota Samorządowa w latach 2006-2009. We wniosku z godziny 9:14 J. D. zawarł 12 żądań informacyjnych, dotyczących zagadnienia budowy Zamku [...] (autora projektu zamku, komisji konkursowej, składanych ofert, konkursu, wysokości honorariów, finansowania obiektu, dotacji, przetargu itd.). W kolejnym wniosku, z godziny 9:16, domagał się wskazania zamierzeń, jakie Burmistrz planuje podjąć, w celu zapewnienia szkole muzycznej odpowiedniego pomieszczenia magazynowego. Wniosek z godziny 9:18 zawierał cztery roszczenia informacyjne, które dotyczyły Fundacji [...]. To jest rozliczeń finansowych tej fundacji z lat 2000-2009, wykazu jej członków, statutu, sprawozdań z jej działalności. W kolejnym wniosku z dnia [...] marca 2010 r. z godziny 9:21, J. D. zawarł pięć żądań informacyjnych, które dotyczyły zadłużenia miasta [...] w latach 1994-2009, kredytów miasta w latach 1994-2010, pozyskanych środków unijnych, korzystania z programów ministerialnych, uzyskanych środków od Samorządu [...]. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...], wnosząc o jej oddalenie, podniósł, że złożone przez skarżącego drogą elektroniczną wnioski są nieprawidłowe, albowiem - stosownie do art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej - każdy wniosek winien zawierać sposób i formę udostępnienia żądanych informacji. Wywodził, że wnioski skarżącego przesłane drogą mailową nie spełniają kryteriów ustawowych, albowiem nie określają formy żądanych dokumentów oraz sposobu ich przekazania. Wyjaśnił, też, że za pomocą poczty elektronicznej - mailem z dnia [...] marca 2010 r. - poinformował skarżącego, że żądane informacje mogą zostać udostępnione dopiero wówczas, gdy wnioski zostaną sformułowane prawidłowo. Podniósł również, że wniosek o udostępnienie informacji nie może dotyczyć przyszłych działań organu. Nadto wskazał, że wniosek o darowizny dokonane przez [...] Wspólnotę Samorządową winien być skierowany do tego podmiotu. Jednocześnie wyjaśnił, że wniosek o udostępnienie notatki służbowej Straży Miejskiej z dnia [...] grudnia 2009 r. nie może być uwzględniony, ponieważ taka notatka nie istnieje. Stwierdził też, że żądania informacyjne, dotyczące działalności Fundacji [...], winny być kierowane do tejże fundacji. Odpowiedź na skargę zawierała również odniesienie do wniosków skarżącego z dnia [...] marca 2010 r., które nie są objęte przedmiotową skargą (skarga dotyczyła nierozpoznania wniosków z [...] i [...] marca 2010 r.). Przytaczanie argumentacji w tym zakresie jest zatem bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. W europejskiej koncepcji prawa do informacji publicznej, podmiotowe prawo do informacji wynika z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 60, poz. 284 ze zm.), która obowiązuje w Polsce od dnia 19 stycznia 1993 r. oraz z art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Artykuł 10 Konwencji, zwanej dalej konwencją europejską, zapewnia wolność każdego do otrzymywania i przekazywania informacji i idei, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (art. 10 ust. 1). Korzystanie z tej wolności może podlegać wymaganiom i ograniczeniom, wskazanym w art. 10 ust. 2 konwencji europejskiej. Art. 19 ust. 2 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych formułuje prawo do informacji, jako prawo każdego do swobodnego wyrażania poglądów, które obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe. Obydwa akty prawne wyposażają każdego w prawo do wolności informacji. Treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) odpowiada tym zapisom i poszerza krąg uprawnionych podmiotów, wskazanych w art. 61 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust.1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust.2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Bezsporne w sprawie jest, iż spełniony został zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Burmistrz Miasta [...] na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Jednak – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – nie w całości został spełniony zakres przedmiotowy stosowania ustawy, bowiem wnioski z dnia [...] marca 2010 r., w części przesłanej do organu drogą elektroniczną o godzinie 9:06 i 9:16, nie dotyczą informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie pełnienia przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, zaistniałych zdarzeń, a więc tego, co już nastąpiło i funkcjonuje w obrocie. Niewątpliwe więc wnioski skarżącego, dotyczące przyszłych planów, zamierzeń organu, nie mogą zostać zakwalifikowane, jako wnioski o udzielenie informacji publicznej. Tak sformułowane wnioski nie dotyczą sfery faktów, co automatycznie wyklucza możliwość zastosowania do nich ustawy o dostępie do informacji publicznej. Chodzi tu o wnioski z dnia [...] marca 2010 r. z godziny 9:06 oraz 9:16 (dotyczące zamierzeń w zakresie zapewnienia szkole pomieszczeń pokoju nauczycielskiego oraz magazynu). Skoro zatem w tej części wnioski skarżącego z dnia [...] marca 2010 r. nie mogły podlegać rozpatrzeniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie dotyczyły informacji publicznej, to w tym zakresie nie mogło dojść ani do udzielenia informacji, a więc do dokonania czynności materialno-technicznej, ani też do odmowy udostępnienia informacji publicznej (umorzenia postępowania), czyli wydania decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Jeżeli więc w tym zakresie sprawa nie jest i nie może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego, formułowanie zarzutu bezczynności pod adresem organu należy uznać za niedopuszczalne. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko wówczas i tylko w takich granicach, w jakich przedmiot sprawy pozwala zakwalifikować ją jako załatwianą w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, że wnioski skarżącego w powyższym zakresie nie mogły być załatwione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej ani też w żadnym innym trybie. Dlatego też wniesiona skarga na bezczynność w tym zakresie, jako niedopuszczalna, została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucona, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do kolejnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, to jest wniosku z godziny 9:11, dotyczącego darowizn [...] Wspólnoty Samorządowej na rzecz szkoły, stwierdzić należy, iż wniosek ten został skierowany do niewłaściwego podmiotu. [...] Wspólnota Samorządowa funkcjonuje w obrocie prawnym w formie prawnej stowarzyszenia. Zarejestrowana jest w KRS pod numerem [...]. Jest to zatem samodzielny podmiot prawny, do którego skarżący winien skierować swoje roszczenie informacyjne. Analogicznie należy zakwalifikować wniosek skarżącego z godziny 9:18, dotyczący działań Fundacji [...]. Fundacja ta zarejestrowana od 2005 r., pod numerem KRS [...], jest samodzielnym podmiotem prawnym, który podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej i bezpośrednio do niej skarżący winien kierować swoje żądania informacyjne. Reasumując, nie można mówić o bezczynności Burmistrza w zakresie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy inny samodzielny podmiot (fundacja, stowarzyszenie) daną informację publiczną wytworzył. Odnosząc się do kolejnego żądania informacyjnego skarżącego, zawartego we wniosku z godziny 9:21, wyjaśnić należy, iż znaczna część żądanych przez skarżącego informacji funkcjonuje w obiegu publicznym. Znajdują się one na stronie BIP – Urzędu Miasta [...] pod zakładką "uchwały zarządzenia – prawo lokalne". Chodzi tu w szczególności o żądane przez skarżącego rozliczenia finansowe, coroczne sprawozdania z wykonania budżetu i prowadzonej działalności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do ww. dokumentów, swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu, w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów. Może też zapoznać się z nimi na stronie BIP urzędu. Reasumując, z uwagi na możliwość zapoznania się skarżącego z żądanymi informacjami na stronie BIP Urzędu Miasta [...] oraz z uwagi na niewskazanie przez skarżącego formy, w jakiej żądane informacje mają być udostępnione, co potwierdza pismo organu z dnia 30 marca 2010 r. skierowane do skarżącego, nie można zgodzić się z zarzutem bezczynności organu w tym zakresie. Dlatego w tej części skargę na bezczynność należało oddalić, na podstawie art.151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga natomiast zasługuje na uwzględnienie w części, dotyczącej wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2010 r., godzina 9:14. Wniosek ten zawierał 12 roszczeń informacyjnych, dotyczących zagadnienia budowy i finansowania zamku [...]. W tym przedmiocie Sąd zważył, co następuje. Bezsporne jest, że powyższy wniosek skarżącego nie został rozpatrzony. W odpowiedzi na skargę organ nie zajął stanowiska w tym przedmiocie. Z akt postępowania wynika, iż Burmistrz Miasta [...] ani nie udzielił skarżącemu informacji w tym zakresie, ani nie wydał decyzji odmownej (art. 16). Nie wydał też decyzji o umorzeniu postępowania (art. 14). Niewątpliwie zawarte w tym wniosku żądania należało zakwalifikować, jako informację publiczną, w rozumieniu art. 6 przedmiotowej ustawy. W związku z powyższym Sąd zobowiązał Burmistrza do rozpoznania wniosku J. D. z dnia [...] marca 2010 r., nadanego o godzinie 9:14, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 cytowanej wyżej ustawy. Zasądzona od Burmistrza Miasta [...] na rzecz J. D. kwota 100 zł stanowi wartość uiszczonego wpisu sądowego.