VII SA/Wa 834/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi B. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...], decyzją z dnia [...] września 2004 r., znak: [...], nałożył na inwestora E. O., obowiązek: 1) sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz projektowane zmiany w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, sporządzonego zgodnie z art. 20, 33 i 34 ustawy Prawo budowlane; 2) przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w terminie do 30 grudnia 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] listopada 2004r., znak: [...], utrzymał w mocy wymienioną decyzję organu powiatowego. Po wszczęciu postępowania z urzędu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...], działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] z dnia [...] września 2004r., znak: [...], w części dotyczącej nałożenia obowiązku na E. O. sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a w pozostałej części stwierdził nieważność wymienionych decyzji. Decyzja organu nadzoru z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymana została w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...]. Wskutek wniosku B. i M. Ł., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 30 października 2009 r., znak: [...], poinformował strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...]. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004r., znak: [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] z dnia [...] września 2004r., znak: [...]. Z powyższym rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nie zgodziła B. Ł., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu wymienionego wniosku B. Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], którą organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. W jej uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie, przywołał treść wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji oraz wskazał, że jednym z wyjątków od tej zasady jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie, organ przedstawił istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji i wskazał przesłanki jej zastosowania. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż dokonując ponownej oceny prawnej decyzji własnej z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...], nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że wymienione decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Następnie w rozstrzygnięciu z dnia [...] lutego 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał treść art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że przepis ten jednoznacznie określa dokumenty jakich może żądać od inwestora organ nadzoru budowlanego, w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Organ zauważył, iż wśród dokumentów, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie został wymieniony dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do żądania od inwestora przedstawienia takiego dowodu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3. W ocenie organu II instancji za argumentacją taką przemawia również stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym art. 51 ustawy Prawo budowlane, nie daje podstaw żądania przez organy nadzoru budowlanego dostarczenia dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie ocenia się bowiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykazanie się prawem do dysponowania gruntem jest niezbędne przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może natomiast warunkować udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Mając powyższe na względzie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał więc, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., która utrzymana została w mocy decyzją z dnia [...] maja 2007 r., zasadnie stwierdzona została przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004r., znak: [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] z dnia [...] września 2004r., znak: [...] w zakresie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego za prawidłowe uznał stanowisko zaprezentowane w badanych w postępowaniu nadzorczym decyzjach z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz [...] maja 2007 r., że powoływanie się przez organy nadzoru budowlanego stopnia tak powiatowego, jak i wojewódzkiego w dalszej części sentencji decyzji na art. 33 i 34 ustawy Prawo budowlane jest niedopuszczalne, i stanowi rażące naruszenie prawa. Wymienione przepisy dotyczą bowiem przypadków planowanego rozpoczęcia budowy, czy też robót budowlanych, częściowo są wykorzystywane również przy trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, lecz niedopuszczalne jest ich stosowanie w postępowaniu naprawczym, w przypadku gdy inwestor dysponował już pozwoleniem na budowę. Zdaniem organu II instancji za takim stanowiskiem przemawiał również fakt, iż ustawodawca wyraźnie zróżnicował obowiązki jakie mogą być nakładane w poszczególnych postępowaniach naprawczych prowadzonych w trybie art. 48, art. 49b, czy też art. 51 ustawy Prawo budowlane. Mając zatem na względzie zasadę racjonalnej legislacji, niedopuszczalna była rozszerzająca wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, prowadząca do naruszenia wyraźniej autonomii wskazanych trybów. Odnosząc się do zarzutów B. Ł. zawartych we wniosku o ponowne sprawy wskazujących, że stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2004 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] z dnia [...] września 2004 r., w sposób określony w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] maja 2007 r. jest sprzeczne z dyspozycją art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i prowadzi wprost do legalizacji samowoli budowlanej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie kończy postępowania legalizacyjnego, a jest tylko jednym z jego etapów. Organ zauważył, iż stosownie do art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy, organ administracji publicznej zobowiązany jest zatem do weryfikacji przedstawionej dokumentacji pod kątem zgodności z przepisami prawa, zaś w wypadku stwierdzenia, iż projekt zamienny nie odpowiada prawu, organ nie może wydać decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Mając na względzie powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do uchylenia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r., oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2007 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] z dnia [...] września 2004 r., znak: [...], w części dotyczącej nałożenia obowiązku na E. O. sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a w pozostałej części stwierdzającej nieważność ww. decyzji organu powiatowego i wojewódzkiego. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła B. Ł. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. zarzuciła: - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r.; - rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 2004 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powicie Grodzkim [...] w części nakładającej na inwestora E. O. obowiązek, aby projekt budowlany zamienny zawierał projektowane zmiany w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz określającej termin wykonania nałożonych obowiązków, a także stwierdzającej, iż projekt budowlany zamienny powinien odpowiadać wymaganiom wynikającym z ustawy Prawo budowlane z jednoczesną odmową stwierdzenia nieważności tych decyzji w części nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlane zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga B. Ł. nie jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazać trzeba, iż sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego z daty podejmowania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Kwestionowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. jak również poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2009 r. wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji( która także zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności), który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji należy bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Na wstępie więc należy podnieść, iż zarzuty wskazane zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2007r oraz [...] kwietnia 2007r. mogłyby stanowić podstawę wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na te rozstrzygnięcia, której to jednak skargi nie wywiedziono, nie stanowią natomiast okoliczności wyczerpujących przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie nadzorcze poddane kontroli Sądu było więc nie ustalenie czy decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007r. oraz [...] kwietnia 2007r. są prawidłowe czy też wadliwe lecz czy w sposób kwalifikowany ( rażący) naruszają przepisy prawa. Mając powyższe uwagi na względzie należy podzielić zdanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzekającego w trybie nadzoru, iż badanym w postępowaniu nieważnościowym decyzjom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2007 r., nie można postawić zarzutu wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodzić należy się z twierdzeniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż przywołany przepis jednoznacznie określa dokumenty jakich może żądać od inwestora organ nadzoru budowlanego, w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Wśród dokumentów, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie został wymieniony dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do żądania od inwestora przedstawienia takiego dowodu na podstawie tego przepisu. Zauważyć trzeba – jak trafnie podkreślił organ nadzoru - iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 51 ustawy Prawo budowlane, nie daje podstaw żądania przez organy nadzoru budowlanego dostarczenia dowodu dysponowania nieruchomością. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie ocenia się bowiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykazanie się prawem do dysponowania gruntem jest niezbędne przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może natomiast warunkować udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Mając powyższe na względzie brak jest podstaw do stwierdzenia, iż stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., oraz w utrzymującą ją w mocy decyzji z dnia [...] maja 2007 r., stwierdzające częściową nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004r., znak: [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] z dnia [...] września 2004 r., znak: [...] w zakresie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane rażąco naruszało art. 156 § 1 pkt kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, nie można uznać rażąco wadliwe przekonanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do słuszności stanowiska zaprezentowanego w badanych w postępowaniu nadzorczym decyzjach z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz [...] maja 2007 r., iż powoływanie się przez organy nadzoru budowlanego stopnia tak powiatowego, jak i wojewódzkiego w dalszej części sentencji decyzji na art. 33 i 34 ustawy Prawo budowlane było niedopuszczalne, i stanowiło rażące naruszenie prawa. Zauważyć trzeba, iż zarówno art. 33 jak i 34 ustawy Prawo budowlane dotyczy przypadków planowanego rozpoczęcia budowy, czy też robót budowlanych. Są one także częściowo wykorzystywane również przy trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, lecz niedopuszczalne jest ich stosowanie w postępowaniu naprawczym, w przypadku gdy inwestor dysponował już pozwoleniem na budowę. Za takim stanowiskiem przemawiał również fakt, iż ustawodawca wyraźnie zróżnicował obowiązki jakie mogą być nakładane w poszczególnych postępowaniach naprawczych prowadzonych w trybie art. 48, art. 49b, czy też art. 51 ustawy Prawo budowlane. Mając zatem na względzie zasadę racjonalnej legislacji, niedopuszczalna była rozszerzająca wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, prowadząca do naruszenia wyraźniej autonomii wskazanych trybów. Sąd stwierdza, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów B. Ł. zawartych we wniosku o ponowne sprawy (mimo ,iż kwestia ta nie podlegała ocenie w niniejszym postępowaniu), zasadnie wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie kończy postępowania legalizacyjnego, a jest tylko jednym z jego etapów. Stosownie do art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przed wydaniem decyzji o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy organ administracji publicznej zobowiązany jest zatem do weryfikacji przedstawionej dokumentacji pod kątem zgodności z przepisami prawa, zaś w wypadku stwierdzenia, iż projekt zamienny nie odpowiada prawu, organ nie może wydać decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Mając na względzie powyższe, stwierdzić trzeba, że zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 z późn. zm.).