I OSK 645/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 563/10 w sprawie ze skargi G. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) stycznia 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 563/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) stycznia 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z (...) stycznia 2010 r. nr 83, utrzymał w mocy własną decyzję z (...) października 2009 r. nr 738, mocą której odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku G. F. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Katowickiego z (...) maja 1991 r. dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę i Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu P. jako działka nr (...), opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr (...). Z ustaleń organu nadzoru wynika, że Wojewoda Katowicki, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. -Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), decyzją z (...) maja 1991 r., znak: (...) stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę i Miasto P., z mocy prawa, własności nieruchomości szczegółowo opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr (...). Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej wystąpił G. F.. Decyzją Nr (...) z (...) października 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie wskazując, iż wnioskodawca nie wykazał żadnego tytułu o charakterze prawno-rzeczowym do przedmiotowej nieruchomości i nie legitymuje się w związku z tym przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Katowickiego z (...) maja 1991 r., a tym samym nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przede wszystkim organ wyjaśnił, iż stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, ponieważ postępowanie dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Wyjątkowo, w postępowaniu komunalizacyjnym może wziąć udział także inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaże, iż skomunalizowane mienie stanowiło w istocie jego własność, a zatem nie powinno ulec komunalizacji. Brak wykazania się przez taki podmiot tytułem prawno-rzeczowym do mienia, będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania w trybie nadzoru. O tym czy interes lub obowiązek ma charakter prawny, czy tylko faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Natomiast pojęcie interesu faktycznego nie może być tożsame z pojęciem interesu prawnego. Interes faktyczny jest to bowiem stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Reasumując organ nadzoru wskazał, że wnoszący nie legitymuje się przymiotem strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego i z tej przyczyny, na podstawie art.157 § 3 kpa, organ zobligowany był do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej wszczęcia postępowania. W skardze na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, G. F. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 7 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 28 kpa - przez ich błędną wykładnię i błędne uznanie, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego domagania się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, podczas, gdy komunalizacja na podstawie przepisów powołanej ustawy nie może naruszać praw osób trzecich, w tym przypadku skarżącego. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że jego interes prawny do występowania w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jest niepodważalny i wynika wprost z dyspozycji art. 7 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, gdyż akt komunalizacji mienia, w ocenie skarżącego, nastąpił z naruszeniem prawa osoby trzeciej tj. skarżącego. Prawa skarżącego, będącego następcą prawnym E. F., który był współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, naruszono poprzez przyznanie Gminie i Miastu P. nieruchomości, do której skarżący rości sobie prawa. W przedmiotowej sprawie nabycie przez Skarb Państwa własności spornej nieruchomości nastąpiło, zdaniem skarżącego, z naruszeniem przepisów prawa, a więc prawo własności nie mogło przejść ex legę na rzecz Gminy co uzasadnia legitymację następcy prawnego właściciela w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że G. F. nie był stroną postępowania komunalizacyjnego zakończonego kwestionowaną przez niego decyzją Wojewody Katowickiego z 6 maja 1991 r. Rozważenia więc wymaga, czy skutki stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej mogą dotyczyć interesu prawnego skarżącego lub jego obowiązku. Skutkiem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej mogłoby być obalenie tytułu własności Gminy i Miasta P. do nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją. Jednakże konsekwencją tego nie byłoby uzyskanie tytułu prawno-rzeczowego do tej nieruchomości przez skarżącego, gdyż w dacie komunalizacji tj. 27 maja 1990 r., jako właściciel nieruchomości był ujawniony w księdze wieczystej Skarb Państwa. Skarżący utrzymuje, że nabycie własności przez Skarb Państwa spornej nieruchomości nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa. Swój interes prawny do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej skarżący upatruje w dyspozycji art. 7 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r.-Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32. poz. 191 że zm.), który to przepis, stanowi, że komunalizacja mienia nie może naruszać praw osób trzecich. Jednakże skarżący nie przedstawił żadnego tytułu prawno-rzeczowego, który przysługiwałby mu do skomunalizowanej nieruchomości. Spory o prawo własności należą do spraw cywilnych, a ich rozstrzyganiem zajmują się sądy powszechne. Powoływany przez skarżącego art. 7 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), nie przyznaje także skarżącemu żadnego tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną. Przepis ten stanowi tylko, że komunalizacja nie może naruszać praw, które do komunalizowanego mienia przysługują osobom trzecim. Jednakże skarżący, na datę wydawania zaskarżonej decyzji, jak i na datę 27 maja 1990 r. żadnym tytułem prawno-rzeczowym do tej nieruchomości się nie wykazał. Prawidłowo więc organ nadzoru uznał, że skarżący nie ma przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 kpa, do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, a konsekwencją takiego uznania jest odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 157 § 2 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. F. zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 28 k.p.a. przez ich błędna wykładnię i błędne uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oraz, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji nie będą dotyczyć interesu prawnego skarżącego, podczas gdy komunalizacja na podstawie przepisów ww. ustawy nie może naruszać praw osób trzecich, w tym przypadku skarżącego, a stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczyć będzie interesu prawnego skarżącego. Mając na uwadze powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż interes prawny skarżącego wynika z faktu, iż akt komunalizacji mienia nastąpił z naruszeniem prawa osoby trzeciej, którą jest skarżący G. F.. Naruszenie prawa skarżącego wynika bezsprzecznie z samego faktu przyznania spornej nieruchomości Gminie P., która to nieruchomość stanowiła współwłasność E. F. - poprzednika prawnego skarżącego. Wskazać należy, iż interes prawny skarżącego wynika również z faktu, iż w toczącym się z powództwa skarżącego postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej spornej nieruchomości przeciwko Gminie P., Skarbowi Państwa - Wojewodzie Śląskiemu, Spółdzielni Handlowej w P. Sąd Okręgowy rozpatrując sprawę w II instancji (sygn. akt (...)) stwierdził, iż jest on związany ostateczną decyzją administracyjną, którą jest decyzja Wojewody Katowickiego i dopiero wzruszenie tej decyzji umożliwi Sądowi badanie istoty sprawy, którą jest prawidłowość i zgodność z przepisami prawa przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa. Art. 28 k.p.a. wprost wskazuje, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie sposób jest zatem odmówić skarżącemu posiadania interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdyż to od jej uchylenia zależy możliwość rozpatrzenia przez Sąd powszechny zgodności z przepisami prawa i prawidłowości przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości, do której prawa rości sobie skarżący G. F., będący następcą prawnym współwłaściciela spornej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym, zakończonym ostateczną decyzją Wojewody Katowickiego z 6 maja 1991 r. dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę i Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości, a tym samym czy miał on legitymację do domagania się stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sad Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa i właściwa gmina, która nabywa z mocy prawa mienie ogólnonarodowe wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) Inne podmioty uczestniczą w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Taki interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu, jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem, albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Pojęcie interesu prawnego i jego zakres są przedmiotem bardzo obszernej literatury z zakresu prawa administracyjnego oraz bogatego orzecznictwa sądowego. Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 k.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje albo też norma wywodzona z art. 233 k.c., regulującego prawo użytkowania wieczystego. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę porządku prawnego oznacza jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. Wynika stąd jednoznacznie, a kwestia ta jest w doktrynie i w orzecznictwie bezsporna, że ograniczone prawa rzeczowe, w tym użytkowanie, nie mogą być podstawą dla interesu prawnego w prawie administracyjnym. W analizowanej sprawie bezspornym jest, że skarżący kasacyjnie nie legitymował się na dzień 27 maja 1990r. żadnym tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości, położonej w miejscowość P.. Brak po stronie skarżącego tytułu prawnego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji powoduje, że nie ma on legitymacji prawnej i nie może być zaliczony do kręgu podmiotów, mogących być stronami postępowania komunalizacyjnego, nie może bowiem wywieść żadnego interesu prawnego w tym postępowaniu, czego wymaga art. 28 k.p.a. Jak słusznie podniesiono w zaskarżonym wyroku, spory o prawo własności należą do spraw cywilnych, a ich rozstrzyganiem zajmują się sądy powszechne, stąd skarżący nie może wywodzić swojego interesu prawnego z faktu toczącego się z jego powództwa postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej spornej nieruchomości, przeciwko Gminie P.. Sąd bada bowiem czy na dzień komunalizacji spornej nieruchomości skarżący legitymował się w stosunku do niej jakimkolwiek tytułem prawnym. Trafnie więc ocenił Sąd pierwszej instancji, że prawidłowo przyjęto w postępowaniu administracyjnym, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania. Zarzuty skierowane pod adresem Sądu pierwszej instancji nie mogą więc być uznane za uzasadnione. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.