II SA/Łd 851/10

Dnia 7 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi P. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz P. P. i J. P. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej w dalszej części K.p.a.), art. 34 ust. 4, art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P., którą ustalono J. P. i P. P. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Postępowanie zostało wszczęte w dniu 6 listopada 2008 roku i organy administracji I i II instancji dwukrotnie orzekały w sprawie. Wreszcie decyzją z dnia [...] roku nr [...] Wójt Gminy P. ustalił dla J. P. i P. P. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości B., stanowiącej działkę nr 106 w kwocie 1 437,85 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 34 ust. 4, art. 37 ust. 6 u.p.z.p. oraz § 14 pkt 1 uchwały nr XXXI/380/05 Rady Gminy w P. z dnia 31 marca 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. (Dz.U. Województwa Łódzkiego z 2005 roku, Nr 215, poz. 2177). W uzasadnieniu organ wskazał, iż przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. uchwalonego uchwałą XXXI/380/05 Rady Gminy w P. z dnia 31 marca 2005 roku sporna działka była użytkowana rolniczo, następnie po wejściu tegoż planu w życie działka znalazła się na terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe oraz eksploatację powierzchniową. Organ, w oparciu o operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, ustalił opłatę na dzień sprzedaży działki. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i P. P., zarzucając organowi przewlekłość postępowania oraz błędy w ustaleniach faktycznych dotyczących powierzchni spornej działki. Nadto skarżący zakwestionowali, iż sporna działka nadaje się pod budownictwo mieszkaniowe, jeśli weźmie się pod uwagę wytyczne planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. Po rozpoznaniu odwołania, przywołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił analizę przesłanek, których zaistnienie pozwala na ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał zastosowanie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., bowiem przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. uchwalonego uchwałą XXXI/380/05 Rady Gminy w P. z dnia 31 marca 2005 roku nie obowiązywał inny plan ani też decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, więc przyjęto do analizy faktyczny sposób wykorzystania spornej działki. Biorąc powyższe pod uwagę, organ uznał, iż działka była działką rolną, następnie zaś po uchwaleniu planu jej przeznaczenie zmieniło się na budownictwo mieszkaniowe oraz eksploatację powierzchniową. Kolegium stwierdziło też, iż bezsporny jest fakt dokonania sprzedaży tejże działki przez skarżących w dniu 15 czerwca 2007 roku. Organ ocenił, że zmiana przeznaczenia terenu niewątpliwie spowodowała wzrost wartości nieruchomości, zaś na dowód tego wzrostu organ powołał operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Kolegium uznało także, że zaistniała przesłanka ustalenia stawki procentowej w planie (5% wartości różnicy w przypadku gruntów przeznaczonych po zabudowę zagrodową oraz 30% pod eksploatację powierzchniową) oraz przesłanka wydania decyzji o ustaleniu opłaty w terminie 5 lat od daty, w której plan stał się obowiązujący. J. i P. P. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.. Zarzucili oni naruszenie art. 7, art. 80 i art. 107 3 K.p.a. oraz art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto ponowili argumenty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż podniesiono. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla rozstrzygnięcie w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Może również zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd jest zatem uprawniony do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. rozpoznając sprawę w tak zakreślonych ramach stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 36 ust. 4 tejże ustawy, który stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Zaakcentowania szczególnie wymaga, iż ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powyższego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia wszystkich wymienionych przesłanek kumulatywnie: 1. zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego; 2. zbycie nieruchomości przez właściciela bądź użytkownika wieczystego; 3. wzrost wartości nieruchomości wywołany zmianą bądź uchwaleniem planu; 4. w planie zagospodarowania przestrzennego określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości; 5. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej możliwe jest w ciągu 5 lat od daty, w której plan stał się obowiązujący. Stwierdzenie, iż chociażby jedna z przesłanek nie jest spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt sprzedaży nieruchomości. Niesporne również jest, że nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu. Także decyzja o ustaleniu opłaty planistycznej wydana była w ciągu 5 lat od daty, w której plan stał się obowiązujący. Jedynym spornym elementem pozostawała przesłanka wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany bądź uchwalenia miejscowego planu. Tylko w tym zakresie strona skarżąca kwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji. Niezależnie od zarzutów postawionych w skardze kwestionowanej decyzji należy zarzucić naruszenie prawa innego rodzaju. Otóż w toku niniejszego postępowania umknęło uwadze organów, iż nie zaistniała przesłanka określenia w planie zagospodarowania przestrzennego stawki opłaty planistycznej. Powyższa konstatacja płynie wprost z lektury opublikowanego tekstu uchwały nr XXXI/380/05 Rady Gminy w P. z dnia 31 marca 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. (Dz.U. Województwa Łódzkiego z 2005 roku, Nr 215, poz. 2177), która weszła w życie w dniu 26 lipca 2005 roku. W § 14 ust. 1 tejże uchwały czytamy: "uchwala się stawkę procentową wzrostu wartości nieruchomości służącą pobraniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym". Przypomnienia wymaga, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utraciła moc z dniem 1 stycznia 2004 roku na podstawie art. 88 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji Rada Gminy P. w planie zagospodarowania powołała się na przepis już nieobowiązujący. Skoro zaś kontrolowane postępowanie toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to niemożliwym jest uznać, że zaistniała podstawa prawna do ustalenia opłaty planistycznej w oparciu o tekst uchwały nr XXXI/380/05 Rady Gminy w P. z dnia 31 marca 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. Skoro bowiem w mającej zastosowanie w niniejszej sprawie uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidziano jedynie stawkę procentową służącą pobraniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku, to tym samym niepodobna owej stawki procentowej stosować do opłat, dla których podstawą jest przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym naruszeniem prawa jest utożsamianie instytucji prawnych uregulowanych w dwóch różnych aktach prawnych, obowiązujących w innym czasie. W konsekwencji należy stwierdzić, iż organy administracji ustalając, w oparciu o przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w sytuacji gdy właściwa rada gminy nie określiła procentowej stawki wzrostu wartości nieruchomości służącej pobraniu owej opłaty, dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Z uwagi na wyżej wskazane naruszenie prawa, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu organ zobowiązany jest wziąć pod uwagę powyższe wytyczne, a w szczególności rozważyć ewentualne umorzenie postępowania administracyjnego (art. 105 K.p.a.). Podniesione powyżej okoliczności zwalniają Sąd od oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze. O kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na mocy art. 152 p.p.s.a zaś orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. m.ch.