II OSK 564/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz /spr./ sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. i W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1024/10 w sprawie ze skargi J. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. II OSK 564/11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. II SA/Łd 1024/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi J. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta Łodzi ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzy stanowiskowej ręcznej myjni samochodowej oraz zjazdu na terenie nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. K. [...]. Odwołanie od tej decyzji złożyli J. i W. W. wskazując, iż usytuowanie myjni samochodowej, jako obiektu o dużej uciążliwości dla otoczenia na terenie posesji graniczącej z ich działką jest niezgodne z warunkami technicznymi tj. odległościami od budynku mieszkalnego. Zarzucono ponadto, iż organ nie uwzględnił: braku dokładnego wskazania miejsc postojowych na działce inwestora oraz działkach przyległych; braku określenia czy myjnia jest przeznaczona dla samochodów ciężarowych czy osobowych; negatywnej opinii Wydziału Ochrony Środowiska dla planowanego zamierzenia; bliskiej odległości parku "Zdrowie", jako terenów będących pod ochroną, a w konsekwencji nie zasięgnięcie również opinii Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi i z tego względu zbadania i rozstrzygnięcia wymagało czy organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie, wypełnił zalecenia Kolegium Odwoławczego zawarte w decyzji. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w przepisie art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /dalej upzp/, a w rezultacie organ prowadzący postępowanie zobowiązany był ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Zarzuty dotyczące pogorszenia warunków życia skarżących w następstwie realizacji inwestycji uznano za przedwczesne bowiem celem postępowania w sprawie warunków zabudowy jest ustalenie, czy inwestycja o określonych generalnie cechach i parametrach może być realizowana na określonym terenie. W zaskarżonej decyzji zaznaczono także, iż na terenie posesji należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów osobowych w ilości nie mniejszej niż dwukrotna ilość stanowisk roboczych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wnieśli J. i W. W. zarzucając jej naruszenie: art. 61 ust. 1 upzp, poprzez przyjęcie, iż planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa; art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 w zw. z art. 2 ust. 1 upzp poprzez przyjęcie, iż ustalone warunki dla planowanej inwestycji spełniają ustawowe wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz uwzględniają walory architektoniczne, krajobrazowe oraz ekonomiczne terenu; art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp poprzez przyjęcie, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy nie przesądza o ostatecznej lokalizacji i inwestycji, oraz przyjęcie, iż taka decyzja może być wydana, nawet gdy w dacie wydania tej decyzji wynika, że inwestor nie będzie mógł uzyskać pozwolenia na budowę; art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp poprzez przyjęcie, iż decyzja organu pierwszej instancji odpowiada wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku podano, że dla ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. W analizowanym obszarze występują obiekty o charakterze usługowym, co jest w sprawie niesporne. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. i W. W. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1/ naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 ppsa poprzez wewnętrznie sprzeczne przedstawienie stanu sprawy; przyjęcie bezsporności ustaleń organów administracji i nieodniesienie się do istoty naruszeń prawa zaprezentowanych przez skarżących; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania , tj.: a/ art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia szczegółowej analizy cech urbanistycznych i architektonicznych istniejącej zabudowy oraz inwestycji lokalizowanej, co w świetle przepisów art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717) warunkuje możliwość prawidłowej kwalifikacji projektowanej inwestycji jako czyniącej zadość zasadzie dobrego sąsiedztwa; b) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. żart. 64 u. 1. upzp, poprzez zaniechanie przeprowadzenia ustaleń w zakresie legalności działalności usługowej prowadzonej na działkach [...]/1 i [...]/1, która to działalność stanowiła podstawę dla oceny zgodności projektowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa w sytuacji; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - naruszenie art. 61 ust. 1 upzp, odczytywanego przez pryzmat art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 w zw. z art. 2 ust. 1 upzp, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż przewidziany przez ten przepis wymóg kontynuacji linii zabudowy w zakresie funkcji występującej na analizowanym obszarze spełniony jest już w przypadku ustalenia, iż w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka sąsiednia posiadająca jakąkolwiek funkcję usługową. - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż zaskarżona decyzja spełnia wymagania tego przepisu w zakresie realizacji przez projektowaną inwestycję zasady kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych i linii zabudowy; - naruszenie art. 55 w związku z art. 64 ust.1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp wskutek błędnej wykładni przejawiającej się w przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana nawet w przypadku, gdy w dacie ustalania warunków zabudowy z jej treści oraz treści przepisów niezbicie wynika, że inwestor nie będzie mógł uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na niespełnienie wymogów zawartych w normach techniczno-budowlanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, w szczególności że kontynuacja funkcji usługowej musi cechować się pewnym podobieństwem, tymczasem w niniejszej sprawie, w analizowanym obszarze, świadczone są wyłącznie usługi nieuciążliwe, służące zaspokajaniu potrzeb mieszkańców osiedla. Konieczne było przeprowadzenie szczegółowej analizy funkcji zabudowy już istniejącej z planowaną czego zaniechały organy orzekające w sprawie i co nieprawidłowo zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania /inwestor/, stwierdzając, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty maja polemiczny charakter, a w większości dotyczą postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie, co ma miejsce obecnie, w sprawie warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istotą zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej jest, iż w ocenie ją wnoszących, inwestycja planowana przez podmiot wnioskujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, odbiega znacznie od istniejącego na danym terenie stanu faktycznego, naruszając zasadę kontynuacji funkcji, a co za tym idzie także ład przestrzenny. Tak postawione zarzuty nie były w stanie skutecznie podważyć prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W aktach sprawy znajduje się analiza urbanistyczna, z której wynika, że realizacja planowanej inwestycji jest na danej nieruchomości możliwa ponieważ nie narusza zasady kontynuacji funkcji zabudowy już istniejącej. Skarżący poza kwestionowaniem treści decyzji, zaakceptowanych następnie przez Sąd I instancji nie wykazali, żadnej aktywności w tym zakresie, chociażby poprzez złożenie dowodu w postaci analizy z odmiennymi wnioskami, przez co ich stanowisko w tym zakresie należy uznać za polemiczne. Wystarczające w tym zakresie zatem było wskazanie w analizie urbanistycznej, że na objętym nią obszarze znajdują się obiekty usługowe, bez szczegółowego ustalenia rodzaju prowadzonego handlu i usług. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi już wątpliwości kwestia, iż do stwierdzenia, że zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, którym służyć ma zasada określona w art. 61 ust. 1 pkt 1, wystarczający jest jeden obiekt w analizowanym obszarze. Nie można przy tym podzielić wyrażonego w skardze kasacyjnej stanowiska, że organy, a następnie Sąd I instancji, wadliwie uznały, że budowa przedmiotowej trzystanowiskowej myjni samochodowej naruszy zasadę kontynuacji funkcji na terenie o dominującej funkcji mieszkaniowej, gdyż niewątpliwe stanowi jej uzupełnienie. Wbrew twierdzeniom skarżących także rozmiar planowanej inwestycji nie może zostać uznany za sprzeciwiający się ustaleniu warunków zabudowy. Niesporne jest bowiem, że na danym terenie prowadzona jest działalność usługowa służąca zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. Taki też charakter można przypisać planowanej inwestycji. Podkreślić należy także, iż w decyzji o warunkach zabudowy organ, w możliwe najszerszy sposób ustala warunki inwestowania, określając podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej, których konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę bowiem rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie stanowi podstawy do realizacji inwestycji. Konkretyzacja określonych w niej warunków następuje dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenie warunków zabudowy nie wpływa zatem na dotychczasowy sposób wykonywania praw do nieruchomości sąsiednich. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.