IV SA/Wa 1470/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi Z. G. i W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. umorzyło postępowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniem Z. G. i W. R. od decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie ustalenia zasady podziału dla działek ew. nr [...] i [...] położonych w B. przy [...]. W decyzji ustalono, że z powyższych działek zostaną wydzielone cztery działki ew. o nr [...] (droga dojazdowa), [...] (budownictwo mieszkaniowo-usługowe), [...] (budownictwo mieszkaniowo-usługowe) i [...] (dojście i droga wewnętrzna). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy ma obowiązek zbadać, czy odwołanie złożył podmiot, mający przymiot strony w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Podniesiono, że organ pierwszej instancji doręczył kwestionowaną decyzję właścicielom bądź użytkownikom wieczystym działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie dzielonej nieruchomości. Nie oznacza to jednak, iż na tej podstawie można przypisać odwołującym się przymiot strony. Przymiot ten nie wynika z uznania danego podmiotu za stronę przez organ, ale z przepisów prawa. O tym, kto może być uznany za stronę postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 k.p.a. Stanowi on, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego interesu poprzeć przepisami prawa materialnego, mogącego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia określonych czynności przez organ administracji. W związku z powyższym organ wskazał, że zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, a zatem i ten przepis prawa materialnego odnosi się do kategorii interesu prawnego. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości stronami są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości podlegającej podziałowi, bo tylko w ich sferze prawnej decyzja o podziale wywiera określone skutki prawne polegające w szczególności na przyznaniu korzyści polegającej na tym, iż stają się właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości składającej się z większej liczby działek, niż byli do momentu zatwierdzenia podziału. W ocenie organu z przepisów u.g.n. stanowiących podstawę materialno-prawną orzekania w sprawie wynika, iż w zasadzie o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje jej właściciel lub użytkownik wieczysty. Nikt poza nimi nie może o tym decydować. Zgodnie z art. 94 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu (jak w przedmiotowej sprawie) - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro w samej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (art. 97 u.g.n.) stroną postępowania administracyjnego nie mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, to tym bardziej przymiotu strony nie mają oni na etapie poprzedzającym sam podział, a więc na etapie wydawania decyzji dopuszczającej podział nieruchomości. Wskazano, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k. p. a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli Z. G. i W. R. zarzucając jej naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 63 ust. 2 i 3 w zw. z art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", przez błędne prawnie uznanie, że skarżący nie mają interesu prawnego w sprawie i tym samym przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy; 2. art. 94 w zw. z art. 97 ust. 1 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie, 3. art. 61 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 54 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) przez nieuwzględnienie w decyzji o warunkach zabudowy niezbędnych warunków, którym taka decyzja - zgodnie z wymienionymi przepisami - powinna odpowiadać, 4. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie tj. w sytuacji nie objętej dyspozycją tego przepisu, 5. art. 6 k.p.a. przez orzeczenie niezgodne z dyspozycjami przepisów, powołanych w sentencji lub w sposób stanowiący błędną wykładnię tychże, art. 7 k.p.a. przez nie wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie objętym orzekaniem, art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez faktyczne uniemożliwienie skarżącym czynnego udziału w sprawie, w szczególności przez pozaprawne uznanie, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący złożyli odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy wydanej na podstawie przepisów u.p.z.p. Organ pierwszej instancji, jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, wskazał art. 1, art. 3, art. 4, art. 60 i art. 61 u.p.z.p. oraz przepisy stosownych rozporządzeń Ministra Infrastruktury. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich do tej nieruchomości, której dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, są stroną postępowania. Skarżący wskazali, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powstałym na tle powyższego przepisu, wyrażono pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację strony. W kwestii określenia osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano wielokrotnie pogląd, że stronami w takich sprawach są właściciele albo użytkownicy działek sąsiednich. Pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415) zapadły dwie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, publ. ONSA nr 4, poz. 154 oraz z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. VI SA 20/95, publ. ONSA nr 2 poz. 54), zgodnie z którymi stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wymienionych uchwał wywiódł, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że określa ona w sposób wiążący m. in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, a więc także inwestycji uciążliwej, obniżającej wartość nieruchomości, nie mówiąc już o szerszym oddziaływaniu na degradację nieruchomości i środowiska. Wiążący charakter decyzji o warunkach zabudowy jest oczywisty, o czym stanowił art. 47 ówcześnie obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak przepisy prawa budowlanego nakazujące organowi nadzoru budowlanego badanie zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny powołał się również na art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy określa m. in. wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Oznacza to, że ochrona osób trzecich występuje nie tylko na etapie pozwolenia na budowę, lecz także we wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego - w ocenie skarżących - zachowują aktualność również pod rządem aktualnie obowiązującej u.p.z.p. W ustawie tej ustawodawca w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 przesądził wiążący charakter decyzji o warunkach zabudowy przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a w art. 63 ust. 2 i 3 stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a jeśli wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 (obniżenie wartości nieruchomości), przepisy art. 36 i 37 stosuje się odpowiednio. W u.p.z.p. prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób przewiduje art. 6 ust. 2 pkt 2. Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w niniejszej sprawie wynika, że teren będzie przeznaczony m. in. pod budynki i usługi. W sytuacji, gdy obszar na którym ma być przeprowadzona ta inwestycja, jak też teren należącej do skarżących działki ew. nr [...], bezpośrednio z nią sąsiadującej, jest obszarem specjalnej ochrony ptaków, [...] i specjalnym obszarem ochrony siedlisk, wchodzi w skład Obszaru Natura 2000, nastąpi obniżenie walorów i wartości nieruchomości będącej własnością skarżących i dlatego znajduje zastosowanie art. 36 u.p.z.p., który - oprócz wskazanych wyżej przepisów - może być uznany za przepis prawa materialnego, stanowiący źródło interesu prawnego skarżących. Skarżący podkreślili, że organ odwoławczy nie rozpatrywał ich interesu prawnego w kontekście przepisów u.p.z.p., lecz powołał się na art. 97 ust.1 u.g.n., dotyczącego podziału nieruchomości. Zdaniem skarżących, uszło uwadze organu odwoławczego, że od wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492) art. 94 u.g.n. otrzymał nowe brzmienie. Ustawodawca zrezygnował z ustalania zasad podziału w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla podziału nieruchomości. W tej części decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez podstawy prawnej, co stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto, jak wynika z załącznika do decyzji o warunkach zabudowy, tj. z mapy ewidencyjnej, tereny spornej działki oraz działek sąsiednich oznaczone są symbolem BR -VI, R VI, co według rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) grunty rolne zabudowane i grunty rolne (§ 68 rozporządzenia). Jeśli tak, to organ pierwszej instancji dopuścił się również naruszenia art. 93 ust. 2a u.g.n., gdyż wydzielone działki według decyzji o warunkach zabudowy mają powierzchnię mniejszą niż 3000 m². Zdaniem skarżących, decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest więc bardzo poważnymi wadami prawnymi, uzasadniającymi udział prokuratora w postępowaniu. Nie odpowiada ona też wymogom decyzji o warunkach zabudowy przewidzianym w art. 61 u.p.z.p., a także w §1, § 4 pkt 1 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty, zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Decyzja Burmistrza Gminy B. z dnia [...] maja 2010 r. dotyczyła ustalenia zasady podziału dla działek ew. nr [...] i [...] położonych w B. przy [...]. Na jej podstawie z powyższych działek zostaną wydzielone cztery działki ew. o nr [...] (droga dojazdowa), [...] (budownictwo mieszkaniowo-usługowe), [...] (budownictwo mieszkaniowo-usługowe) i [...] (dojście i droga wewnętrzna). Zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości stronami są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości podlegającej podziałowi, bo tylko w ich sferze prawnej decyzja o podziale wywiera określone skutki prawne polegające w szczególności na przyznaniu korzyści polegającej na tym, iż stają się właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości składającej się z większej liczby działek, niż byli do momentu zatwierdzenia podziału. Kategorycznie wypowiedział się na ten temat NSA w wyroku z dnia 07.02.2002 (I SA 1710/00, LEX nr 82813) stwierdzając, że w żadnym razie stronami postępowania o podział nieruchomości nie są osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, stanowisko to jest słuszne. Słusznie zatem oceniło SKO, że skoro z przepisów u.g.n., stanowiących podstawę materialno-prawną orzekania w sprawie wynika, iż o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje jej właściciel lub użytkownik wieczysty, właściciele nieruchomości sąsiednich nie są stronami tego postępowania. Nikt poza właścicielami nieruchomości dzielonej nimi nie może o podziale decydować. Zgodnie z art. 94 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu (jak w przedmiotowej sprawie) - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zastrzeżenia skarżących co do powoływania się przez organ na art. 94 u.g.n. są całkowicie niezrozumiałe i błędne. Skarżący nie zauważają, że przepis art. 94 u.g.n. nie został wyeliminowany z porządku prawnego i podanie go jako podstawy prawnej decyzji nie oznacza wydania decyzji bez podstawy prawnej. Skoro w samej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (art. 97 u.g.n.) stroną postępowania administracyjnego nie mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, to tym bardziej przymiotu strony nie mają oni na etapie poprzedzającym sam podział, a więc na etapie wydawania decyzji, dopuszczającej podział nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie, wniesione przez Z. G. i W. R., prawidłowo zatem umorzyło postępowanie odwoławcze. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje bowiem w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Niesłuszny jest zatem również zarzut skargi co do błędnego zastosowania przez organ ostatnio cytowanego przepisu. Sąd podziela uwagi organu na temat tego, kto może być uznany za stronę postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Z powoływanych wyżej przepisów jasno wynika brak podstawy prawnej, która mogłaby stanowić oparcie dla żądań skarżących. Skarżący mogą mieć w sprawie podziału nieruchomości interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże interes faktyczny nie jest poparty przepisami prawa materialnego, stanowiącymi podstawę żądania podjęcia określonych czynności przez organ administracji. Z faktu, iż organ pierwszej instancji doręczył kwestionowaną decyzję właścicielom bądź użytkownikom wieczystym działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie dzielonej nieruchomości nie wynika, że skarżący posiadali przymiot strony. Przymiot ten nie wynika z uznania danego podmiotu za stronę przez organ, ale z przepisów prawa. Obowiązujące w sprawie przepisy wykluczają możliwość uznania właścicieli działek sąsiednich za strony postępowania w sprawie ustalenia zasad podziału dla działek. Na marginesie tylko wskazać należy, że nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut skarżących, jakoby podział działek był sprzeczny z przepisem art.93 u.g.n. Stosownie do treści art. 93 u. 2a u.g.n., podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze, na którym brak jest planu miejscowego, i nie jest wykorzystywana na cele rolne i leśne, w związku z czym nie ma do niej zastosowania zakaz z przepisu art. 93 u. 2a u.g.n., tj. dzielenie na działki mniejsze niż 0,3000 ha. Ponadto, zgodnie z art.93 u. 3a u.g.n. warunku, o którym mowa w ust. 2a, dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne. Tymczasem 2 części działki są projektowane pod drogi wewnętrzne, co potwierdza brak sprzeczności podziału z treścią przepisu art. 93 u.g.n. Jakkolwiek przedmiotem kontroli Sądu jest tylko decyzja organu II instancji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, to jednak Sąd nie stwierdził zasadności zarzutów skargi co do naruszenia przez organ I instancji art.6 u.2 pkt 2, 36, 61, 63 u.2 i 3, 64 u. 1 i 2 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.