II SA/Łd 787/10

Dnia 7 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej A z siedzibą w P. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w P., utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) o warunkach zabudowy. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku ustalił dla "A." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zjazdu z drogi osiedlowej na teren działek położonych przy ul. W. Nr [...] przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości oznaczonych Nr ewid. [...],[...],[...],[...] – obręb [...] w P. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 163, poz. 1588) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." w P., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła nie dołączenie do analizy urbanistyczno – architektonicznej załącznika graficznego, co uniemożliwiło ocenę tejże analizy. Na załączonej do decyzji kserokopii mapy sytuacyjno – wysokościowej nie ma oznaczonej działki Nr ewid. [...], ani działki Nr ewid. [...]. Nadto, zdaniem strony w sprawie doszło do naruszenia § 3 Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym ograniczeniu obszaru analizowanego do minimalnego obszaru wynikającego z tych przepisów. Zdaniem strony obszar ten, z uwagi na charakter inwestycji, powinien być znacznie większy i obejmować także teren działki strony odwołującej się. Naturalną konsekwencją budowy zjazdu będzie korzystanie z działek będących we władaniu strony przez osoby chcące wjechać lub wyjechać z terenu, na którym został wybudowany pawilon handlowy. W sprawie organ uchybił również treści art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż obowiązek uzgodnienia inwestycji z zarządcą dróg dotyczy tylko dróg publicznych. Inwestycja w postaci budowy zjazdu ma na celu skomunikowanie pawilonu handlowego z drogą osiedlową, która przebiega m. in. przez działki strony odwołującej się. Projekt decyzji nie został uzgodniony ze stroną, jako zarządcą drogi osiedlowej. Tymczasem, w ocenie strony, ustawodawca w treści art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ograniczył obowiązku uzgodnienia inwestycji jedynie z zarządcą dróg publicznych. Gdyby bowiem tak miało być, to wprost byłoby to napisane w treści przepisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję I instancji. W motywach organ wyjaśnił, iż stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W sytuacji bezplanowej podjęcie decyzji jest możliwe, jeżeli projektowanej inwestycji nie sprzeciwiają się przepisy prawa. Jeśli zachodzą takie okoliczności, to ustalenia warunków zabudowy nie można odmówić (art. 56 w/w ustawy). Rolą decyzji o warunkach zabudowy jest określenie linii rozgraniczających teren inwestycji – art. 54 pkt 3 ustawy i wytyczenie podstawowych warunków projektowanego przedsięwzięcia. Co do zasady decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o konkretnym usytuowaniu projektowanego przedsięwzięcia. Podjęcie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie jest uzależnione od uprzedniej zgody właściciela terenu, na którym ulokowana ma być inwestycja. Jest tak również dlatego, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich – art. 63 ust. 3 cyt. ustawy. Nie uprawnia też do prowadzenia robót budowlanych. Jak wskazał organ, w sprawie mamy do czynienia z zamierzeniem polegającym na budowie zjazdu na nieruchomość inwestora z drogi osiedlowej, a więc zadania o charakterze drogowym i o nieskomplikowanym charakterze, pozostającym w istocie bez wpływu na nieruchomości sąsiednie, przyległe do istniejącej już drogi osiedlowej. Organizacja ruchu na tej drodze, nie należy do sfery planowania przestrzennego. Innym zagadnieniem jest udostępnienie terenu projektowanej inwestycji przez jego właściciela (użytkownika wieczystego). Jest to sfera cywilnoprawna, nie mająca wpływu na przesłanki podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Ze względu na specyfikę projektowanej inwestycji, jej teren organ zaliczył do urządzeń infrastruktury technicznej, do której nie stosuje się zasady z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji analiza zagospodarowania terenów, przewidziana rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie cech, o których mowa w § 4 – 8 tego rozporządzenia jest nieprzydatna w projektowanym przedsięwzięciu. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że planowana inwestycja nie podlega uzgodnieniu ze stroną odwołującą się. Przepis art. 54 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zjazd, w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku Nr 19, poz. 115 ze zm.), to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej. W sprawie niniejszej chodzi o połączenie nieruchomości inwestora z drogą osiedlową (wewnętrzną), co skutkuje tym, że uzgodnienie nie jest wymagane. Nadto, tryb z art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego odnosi się do współdziałania organów administracji publicznej. Na gruncie ustawy o drogach publicznych, organami administracji i zarządcami dróg publicznych, są jednostki wymienione w art. 19 ust. 2 tej ustawy. Zarządca, właściciel terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna nie jest wymieniony w tym przepisie, gdyż nie pełni on funkcji organu administracji publicznej. Zdaniem organu nie jest także uzasadniony zarzut o objęciu zamierzeniem terenu działki oznaczonej Nr ewid. [...], skoro ustalona decyzja dotyczy działek enumeratywnie wymienionych wśród których nie ma tej działki. W skardze do sądu administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." w P. wniosła o uchylenie decyzji II, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona podniosła zarzuty zawarte w odwołaniu, a dotyczące naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ograniczenie obszaru analizowanego do minimalnego rozmiaru wynikającego z wymienionych przepisów. Strona powtórzyła również argument dotyczący konieczności uzgodnienia projektu decyzji ze Spółdzielnią Mieszkaniową, jako zarządcą drogi, co miałoby świadczyć o uchybieniu przez organ treści przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w jej treści. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 zd. I ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (art. 61 ust. 1 ustawy): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Niemniej jednak, przepis art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Tym samym w przypadku planowania realizacji któregoś z wymienionych w tym przepisie rodzajów inwestycji nie jest wymagane spełnienie wymogu dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej, o których stanowi odpowiednio art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią § 2 pkt 4 rozporządzenia, obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Pierwszym elementem, na który należy zwrócić uwagę w przedmiotowej sprawie jest kwestia kompletności wniosku inwestora wszczynającego postępowanie w celu ustalenia warunków zabudowy. Stosownie do regulacji art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że załączona przez inwestora mapa nie spełnia wymagań zacytowanego przepisu. W takiej sytuacji organ na mocy art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Przepis powołany stanowi bowiem, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nadto wskazać należy, iż w toku postępowania na potrzeby organu I instancji opracowane zostały dwie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z załączonej do pierwszej analizy mapy sytuacyjno – wysokościowej nie wynika, czy spełnia ona wymagania określone w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z powołaną regulacją, część graficzną decyzji o warunkach zabudowy sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zbioru geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, wykonanej w czytelnej technice graficznej. Natomiast do drugiej analizy w ogóle nie dołączono mapy. Na dołączonej zaś do decyzji I instancji mapie nie oznaczono granic obszaru analizowanego. A zgodnie z § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia, wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż Sąd nie podzielił argumentu dotyczącego naruszenia przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnych rozmiarach. Przepis prawa bezspornie określa minimalną wielkość obszaru analizowanego. Tym samym, zdaniem Sądu, nie można czynić organowi zarzutu naruszenia przepisów prawa poprzez określenie obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze. Szczególnie w sytuacji jaka miała miejsce w stanie faktycznym sprawy – gdy nie jest konieczne spełnienie wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa w przypadku budowy urządzeń infrastruktury technicznej, do których zjazd niewątpliwie się zalicza. Wbrew twierdzeniom skargi, w sprawie nie doszło do uchybienia treści art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie uzgodnienia planowanej inwestycji ze stroną skarżącą jako zarządcą drogi osiedlowej. W zakresie tego zarzutu Sąd w pełni podziela pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Po pierwsze, przepisy prawa wymagają uzgodnienia planowanej inwestycji z zarządcą dróg publicznych, do których bez wątpienia droga osiedlowa się nie zalicza. W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy, na mocy art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2004 roku Nr 204, poz. 2086 ze zm.), drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, są drogami wewnętrznymi. Następnie, przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się pojęciem "właściwego zarządcy drogi". Organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi (art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Tymczasem, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Co do zasady, na mocy art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zarządcami dróg są dla dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich – zarząd województwa, powiatowych – zarząd powiatu oraz dla dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z zacytowanych przepisów wynika, że strona skarżąca nie jest zarządcą drogi publicznej, a nadto strona skarżąca nie jest organem administracji uprawnionym do wyrażenia stanowiska w sprawie w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasadzoną kwotę 740 zł składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 240 zł. Sąd w punkcie trzecim, w oparciu o treść art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. K.O.