IV SA/Wa 1474/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/ Wa 1474/10 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010r. po rozpatrzeniu wniosku Z. M. w sprawie wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 kpa, że nieruchomości nr ew. [...] położone w miejscowości G., gmina S. nie są objęte formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009r, Nr 151, poz. 1220 ze zm.) - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że celem prowadzonego postępowania było ustalenie czy przedmiotowe nieruchomości znajdują się w granicach parku narodowego. Z pisma Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] kwietnia 2008r. wynika, że wskazane działki znajdują się w granicach [...] Parku Narodowego, a zatem wydanie zaświadczenia o żądanej przez zainteresowanego treści jest niemożliwe. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Z. M., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r. utrzymał w mocy swoje poprzednie postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010r. W uzasadnieniu zostały powtórzone poprzednie wywody, a dodatkowo organ podkreślił, że stosownie do art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jednym z takich przepisów jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] lipca 1997r. w sprawie [...] Parku Narodowego. O zgodności tego aktu z Konstytucją RP oraz z ustawą orzeka Trybunał Konstytucyjny. Tym samym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie jest organem właściwym do oceny zgodności z prawem powołanego rozporządzenia w sprawie [...] Parku Narodowego. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wniósł Z. M. reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżonemu aktowi zarzucił nierozpoznanie istoty sprawy oraz wniósł o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego organ ograniczył się do zbadania czy nieruchomości, których dotyczył wniosek znajdują się w granicach parku narodowego. Tymczasem wniosek o wydanie zaświadczenia nie dotyczył informacji o geograficznym położeniu nieruchomości, ale tego, że działki skarżącego nie są objęte ochroną w formie parku narodowego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazywano, że nie został dochowany w przypadku tych działek tryb objęcia formą ochrony przyrody wskazany w ustawie z dnia 1949r., jak również tryby przewidziane w późniejszych ustawach, co powoduje, że nieruchomości skarżącego nie podlegają rygorom właściwym dla parku narodowego. W uzasadnieniu swojego drugiego postanowienia organ nie odniósł się do wyżej wskazanych twierdzeń. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd doszedł do przekonania, iż przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, a argumentacja prawna przedstawiona w skardze zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Tak więc zaświadczenie to dokument urzędowy, potwierdzający określony stan faktyczny lub stan prawny. Jest przy tym czynnością materialno - techniczną, która nie zmienia sytuacji prawnej strony. Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie skarżący żądał wydania zaświadczenia, że nieruchomości stanowiące jego własność nie są objęte formą ochrony przyrody, jaką jest park narodowy. Rozpoznając powyższe żądanie organ odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści, powołując się na położenie geograficzne nieruchomości skarżącego (w obydwu postanowieniach). Otóż według ustaleń organu działki skarżącego znajdują się w granicach [...] Parku Narodowego. Park ów został utworzony w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 1988r. w sprawie utworzenia [...] Parku Narodowego. Przy czym [...] marca 1997r. zostało wydane nowe rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz. U. Nr [...]), gdzie opisano dokładnie obszary wchodzące w skład tego parku. W zaskarżonym postanowieniu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dodatkowo stwierdził, że nie jest uprawniony do badania zgodności rozporządzenia w sprawie [...] Parku Narodowego z Konstytucją oraz aktami rangi ustawowej. Tymczasem we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca wskazał, że nie chodziło mu o geograficzne usytuowanie działek, lecz ustalenie, że nie zostały zachowane procedury odnośnie objęcia nieruchomości stanowiącej własność prywatną reżimem parku narodowego. Rzecz dotyczyła ustawy o ochronie przyrody z 1949r. W tej sytuacji działki skarżącego nie są objęte formą ochrony przyrody, jaką jest park narodowy. I w tym zakresie organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 107 § 3 kpa, jak również art. 140 kpa i 11 kpa. Przede wszystkim organ odwoławczy (tutaj rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie może ograniczać się do zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz powinien rozpatrzyć sprawę na nowo, w tym także ustosunkować się do zarzutów podniesionych, tutaj we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 maja 2009r (sygn. akt II S.A./Kr 340/09): "Z brzmienia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. wynika, iż uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej. Skoro przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości." Co prawda przywołany wyrok dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś w postępowaniu uproszczonym w sprawie wydawania zaświadczeń, jednakże wobec konieczności zagwarantowania obywatelowi odpowiednio wszystkich zasad postępowania administracyjnego, również w postępowaniu uproszczonym, nie ma przeszkód procesowych, aby stosować te przepisy przy wydawaniu postanowień o odmowie wydania zaświadczenia. Wobec powyższego ponownie rozpatrując sprawę organ nie może ograniczyć się do powtórzenia stanowiska uprzednio zajętego, lecz ma obowiązek ustosunkować się do argumentów strony i rozpatrzyć wniosek zgodnie z jego żądaniem sformułowanym przez zainteresowanego. Jeżeli tych argumentów nie podziela winien dać temu wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Nie może przy tym, mając na uwadze specyfikę postępowania w sprawie zaświadczeń, prowadzić ustaleń, czy zostały zachowane procedury przewidziane w poprzednio obowiązujących przepisach dla włączania nieruchomości prywatnej w obszar tworzonego parku narodowego. Może jedynie opierając się na prowadzonym centralnym rejestrze form ochrony przyrody stwierdzić, czy wskazane działki skarżącego stanowią obszar [...] Parku Narodowego, czy też nie. Badanie bowiem czy zostały naruszone przepisy przy tworzeniu tego parku w zakresie działek skarżącego stanowiłoby nieuprawnione ustalanie zmian stanu prawnego, które to miały miejsce w przeszłości. W wyroku z dnia 21 lipca 2005 r. (sygn. akt OSK 1777/04) Naczelny Sąd Administracyjny, wskazał, że na postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie bądź odmowę wydania zaświadczenia składają się czynności o charakterze materialno-technicznym. Nie można drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne, tj. przyznawać albo ograniczyć bądź pozbawić uprawnienia (vide także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 63/05, Lex 204776). W przedmiotowej sytuacji zaświadczenie nie może prowadzić do kształtowania sytuacji prawnej działek, lecz jedynie ma odzwierciedlać stan prawny wynikający z prowadzonego przez organ rejestru. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a , orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 ppsa.