III SA/Gd 130/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Gorski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi Rady Gminy C. D. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia 21 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy C. D. – W. G. oddala skargę. Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia 21 sierpnia 2009 r. stwierdził wygaśnięcie z mocy prawa mandatu wójta Gminy [...] – Pana W. G. Jako podstawę prawną zarządzenia zastępczego wskazano art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 26 ust.1 pkt. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz.984 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że wyrokiem z dnia 13 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] warunkowo umorzył wobec W. G. postępowanie karne o popełnienie przestępstwa z art. 231 § 1 kk. Wyrok uprawomocnił się w dniu 11 maja 2009 r. (wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia 11 maja 2009 roku sygn. akt [...]). Z chwilą uprawomocnienia się wyroku skazującego za czyn z art. 231 § 1 kk., który stanowi przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, W. G. utracił prawo wybieralności, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz.984 ze zm.).Stanowi o tym art. 7 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj. Dz. U. Nr 159 z 2003 r., poz. 1547 ze zm.), w myśl którego nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Utrata prawa wybieralności w myśl art. 26 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. stanowi przyczynę wygaśnięcia mandatu wójta. Wygaśnięcie mandatu wójta, m.inn. z tej przyczyny, stwierdza rada gminy w drodze uchwały najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu, o czym stanowi art. 26 ust. 2 tej ustawy. Ponieważ w tym przypadku Rada Gminy [...] uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta nie podjęła ( mimo wezwania skierowanego przez Wojewodę [...] do Rady Gminy pismem z dnia 6 lipca 2009 r. ) i w dniu 31 lipca 2009 r. poinformowała Wojewodę [...], że na sesji w tym dniu nie stwierdzono wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy [...], zachodziła potrzeba podjęcia zarządzenia zastępczego. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 98 a ustawy o samorządzie gminnym, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Wojewoda [...] powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o konieczności wydania zarządzenia zastępczego pismem z dnia 11 sierpnia 2009 r. W okolicznościach sprawy wydanie zarządzenia stało się zatem konieczne. W skardze na opisane zarządzenie zastępcze, którą Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucono aktowi: - naruszenie art. 26 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz.984 ze zm.), - naruszenie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz.1591 ze zm.), - naruszenie art. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 i art. 60 Konstytucji RP. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego w całości, zawieszenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności art. 7 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r.,Nr 159, poz.1547 ze zm.) z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 60 Konstytucji RP oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz strony skarżącej. Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi podniesiono, m. inn., co następuje: zarządzenie zastępcze wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa oraz w oparciu o przepisy niezgodne z Konstytucją RP. W pierwszej kolejności wyjaśniono, że de facto Rada Gminy [...] podjęła uchwałę, w której odmówiła wygaszenia mandatu wójta. Zatem Wojewoda nie powinien wydawać (podejmować) rozstrzygnięcia zastępczego, a obowiązany był wydać rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy jako sprzecznej z prawem. Po wtóre, znowelizowany przepis art.7 ust.2 pkt.2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, budzi kontrowersje i jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP (wyrażającym zasadę demokratycznego państwa prawnego) oraz art. 32 ust.1 i 2 i art. 60 Konstytucji, wyrażającymi zasady równości i niedyskryminacji oraz równego dostępu do służby publicznej. Obecnie obowiązująca procedura utraty mandatu oraz biernego prawa wyborczego przez wójta ni odpowiada standardom demokratycznego państwa prawnego i jest wynikiem "niechlujstwa" legislacyjnego. Instytucja warunkowego umorzenia karnego, według obowiązującego kodeksu karnego jest stosowana do drobnej przestępczości, a wynikające z niej przypisanie oskarżonemu popełnienia przestępstwa ma charakter niejako prowizoryczny. Następnie w skardze przeprowadzono krytyczną analizę przepisów ustaw – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta i kodeksu karnego, różnicujących prawa kandydatów na stanowiska samorządowe i osób piastujących te stanowiska w sytuacjach, gdy w stosunku do takich osób zapadły wyroki o warunkowym umorzeniu postępowania karnego, a wyroki skazujące z odstąpieniem od wymierzenia kar; wniesiono również o zawieszenie postępowania przez sądem do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rady Gminy w [...] i wniosku Rady Gminy [...] o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP kwestionowanych w skardze przepisów Ordynacji wyborczej.../... Do skargi dołączona została uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z Dnia 9 września 2009 roku w sprawie wniesienia skargi na zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie zastępcze Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie ustosunkowując się do zarzutów i wniosków skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje : W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarga podlega oddaleniu jako bezzasadna. Zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r.. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.). Według pierwszego ze wskazanych przepisów, tj. art. 98a ust. 1 i 2, w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zarządzenia zastępczego, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) /.../ w zakresie dotyczącym odpowiednio /.../ wygaśnięcia mandatu wójta, /.../ nie podejmuje uchwały, /..../ wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze, zaś następny z przytoczonych przepisów stanowi, że wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek: 3) utraty prawa wybieralności /../. Prawa wybieralności do rady gminy, stosownie do art. 7 ust. 2 pkt.2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (j. t. Dz. U. Nr 159 z 2003 r., poz.1547 ze zm.) nie mają zaś osoby: 1) karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego; 2) wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Z akt sprawy wynika, ze wyrokiem z dnia 13 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] warunkowo umorzył wobec W. G. postępowanie karne o popełnienie przestępstwa z art. 231 § 1 kk., a w związku z wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia 11 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt [...], wyrok sądu pierwszej instancji uprawomocnił się w dniu 11 maja 2009 r. (dowód – akta administracyjne). Z dniem uprawomocnienia się wyroku W. G., wójt Gminy [...], stracił prawo wybieralności do rad gmin /.../, co stosownie do art.26 ust. 1 pkt. 3 cyt. ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. stanowi przyczynę wygaśnięcia mandatu wójta. Wygaśnięcie mandatu i z tej przyczyny stwierdza rada gminy w drodze uchwały ( art.26 ust. 2 wygaśnięcie mandatu w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1-7 stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu z przyczyn, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5, należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień). W tym miejscu wyjaśnić należy, w związku z zarzutem skargi, że sformułowanie przepisu "wygaśnięcie mandatu/.../ stwierdza rada gminy w drodze uchwały/.../ nie pozostawia radzie gminy wyboru co do treści podejmowanej uchwały. Innymi słowy – rada gminy ma obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta w sytuacji, gdy w stosunku do wójta zostanie prawomocnie warunkowo umorzone postępowanie karne za przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego. Zatem nie ma racji skarżący pisząc, iż wobec podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały de facto odmawiającej wygaszenia mandatu wójta Gminy [...] W. G., Wojewoda [...] nie miał uprawnień do podjęcia zarządzenia zastępczego. Wynika to wprost z treści przepisów cytowanego na wstępie art.98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. W tym miejscu należy dodać, w związku z częścią wstępną skargi, że sąd nie zajmuje się w sprawie niniejszej legalnością uchwały Rady Gminy [...] z dnia 31 lipca 2009 roku ani też nie rozważa, czy i jakie rozstrzygnięcie nadzorcze powinien wydać Wojewoda [...]. Ocenie Sądu podlega zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Stosownie do cytowanych przepisów prawa, a w szczególności art.98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku uchylania się przez radę gminy od podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta w sytuacji przewidzianej prawem wojewoda ma obowiązek wezwać właściwą radę gminy do podjęcia w terminie 30 dni uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta. W sprawie niniejszej wezwanie przewidziane w cytowanym przepisie skierowane zostało przez Wojewodę [...] do Rady Gminy [...] w dniu 6 lipca 2009 roku za nr [...] (dowód- akta adm.). Ponieważ Rada Gminy [...] mimo upływu ustawowego terminu nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta Gminy, Wojewoda [...] pismem z dnia 11 sierpnia 2009 r. [...] zawiadomił G. S., Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, o konieczności wydania zarządzenia zastępczego i – w dniu 21 sierpnia 2009 r. podjął zaskarżone zarządzenie stwierdzające wygaśnięcie z mocy prawa mandatu wójta Gminy [...] – Pana W. G. Zarządzenie doręczone zostało w dniu 24 sierpnia 2009 r. Radzie Gminy [...] i W. G. (dowód – akta adm.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie narusza prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi i wniosków składanych przez stronę skarżąca w toku postępowania sądowoadministracyjnego wyjaśnić należy, co następuje: Sąd nie podziela poglądu strony skarżącej, jakoby w toku postępowania karnego przeciwko W. G. nie wyjaśniono, czy przypisany czyn popełniony został z winy umyślnej, czy nieumyślnej. Jak wynika z hipotezy normy z art. 231 § 1 kk., typu czynu zabronionego zawartego w § tego artykułu można dokonać działając tylko umyślnie i to zarówno z zamiarem bezpośrednim jak i ewentualnym. Zatem przypisanie sprawcy zarzuconego czynu zawiera jednocześnie wyczerpujący opis przestępstwa. Nadto Sąd nie podziela poglądu, jakoby przy warunkowym umorzeniu postępowania karnego o dany czyn następowało "prowizoryczne przypisanie sprawcy winy". Takie działanie organów ścigania byłoby całkowicie sprzeczne z prawem i zasadami karania sprawców przestępstw. Wręcz odwrotnie, warunkowe umorzenie postępowania karnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy okoliczności popełnienia czynu ( a więc – również znamiona strony podmiotowej) nie budzą wątpliwości (por art. 66. § 1 kk.: ". Sąd może warunkowo umorzyć postępowanie karne, jeżeli wina i społeczna szkodliwość czynu nie są znaczne, okoliczności jego popełnienia nie budzą wątpliwości, a postawa sprawcy nie karanego za przestępstwo umyślne, jego właściwości i warunki osobiste oraz dotychczasowy sposób życia uzasadniają przypuszczenie, że pomimo umorzenia postępowania będzie przestrzegał porządku prawnego, w szczególności nie popełni przestępstwa"). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawiesił postępowanie zgodnie z wnioskiem strony skarżącej do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku skarżącej o zbadanie zgodności art.7 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r.– Ordynacja wyborcza do rad gmin../.../ z Konstytucją RP, co nastąpiło wyrokiem TK z dnia 23 marca 2010 r. w sprawie sygn. akt K 19/09. Pozostałe wnioski strony skarżącej – o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r. i o wezwanie do udziału w sprawie prokuratora z dnia 11 maja 2010 r. zostały przez sąd oddalone wobec ich bezzasadności. Reasumując – skarga Rady Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia 21 sierpnia 2009 r., jako nieuzasadniona oddalona została na podstawie art. 151p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji.