II SA/Gd 472/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 13 kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. W decyzji z dnia 18 maja 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej orzekł o zwrocie niezabudowanej nieruchomości położonej w G. przy ul. G., stanowiącej wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...] o powierzchni 2337 m2, zapisanej w Księdze Wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. - Wydział Ksiąg Wieczystych. Jednocześnie w sentencji decyzji wskazano, że w/w nieruchomość stanowi własność Gminy Miasta i podlega zwrotowi na rzecz M. P. w 1/3 części, J. P. w 1/3 części i E. P. w 1/3 części, spadkobierców byłych współwłaścicieli. W punkcie 3 sentencji decyzji zobowiązano spadkobierców wymienionych w pkt 2 decyzji do zwrotu na rzecz Gminy Miasta odszkodowania w kwocie 26 000 zł, które obejmuje zwiększenie wartości nieruchomości. Jednocześnie zabezpieczono wierzytelność Gminy Miasta przez ustanowienie hipoteki obciążającej zwracaną nieruchomość. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że aktem notarialnym z dnia 21 sierpnia 1953 r. Repertorium A numer [...] na rok 1953, J. P. w imieniu własnym i współwłaściciela E. A. P. oraz M. M. P. i J. P., odstąpili bezpłatnie Skarbowi Państwa, pod ulicę i użyteczność publiczną, nieruchomość położoną w G., obejmującą część parceli nr [...] o powierzchni 5990 m2, w wykonaniu ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. - o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. nr 35 poz. 240 ). Następnie, M. P., J. P. i E. P. wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości, stanowiącej obecnie wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...]. Swoje uprawnienia do żądania zwrotu nieruchomości, wywodzili z postanowienia Sądu Rejonowego w G. - I Wydział Cywilny z dnia 3 października 1979 r. - sygn. akt I Ns [...]. Jak wskazał organ I instancji, z uwagi na fakt, że podstawowym dowodem uznania zbędności nieruchomości na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu jest ustalenie sposobu zabudowy i faktycznego jej wykorzystania są oględziny, przeprowadzono wizję lokalną z udziałem stron postępowania administracyjnego. Przeprowadzona wizja lokalna wykazała, że działka nr [...] nie jest zagospodarowana na cel będący przedmiotem jej przejęcia tj. nie stanowi urządzonej ulicy. W dniu przeprowadzania oględzin przedmiotowa działka była niezagospodarowana, porośnięta trawą, częściowo stanowiła wydeptany przez okolicznych mieszkańców teren pomiędzy ulicą P., a ulicą G. W tej sytuacji, zdaniem organu bezsporne jest, że do czasu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości cel przejęcia nie został zrealizowany. Inwestor nie podjął żadnych prac, aby na przejętej nieruchomości został zrealizowany cel przejęcia - budowa drogi. Niewykorzystanie nieruchomości przez okres prawie 56 lat oraz brak aktualnie ważnej decyzji lokalizacyjnej, oznacza, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została nabyta, gdyż nie została wykorzystana na cele komunikacyjne. Stosownie zatem do postanowień art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity - Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) organ uznał, że przedmiotowa jest zbędną i jako taka podlega zwrotowi na rzecz M. P., J. P. i E. P. Zgodnie z art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrot nieruchomości na rzecz spadkobierców byłych współwłaścicieli, nakłada obowiązek zwrotu Gminie, aktualnemu właścicielowi nieruchomości odszkodowania, które w odniesieniu do nieruchomości, stanowiącej wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...], wynosi 26 000zł. Z uwagi, na to że przejęcie nieruchomości w niniejszym stanie faktycznym nastąpiło bezpłatnie, odszkodowanie dla jednostki samorządu terytorialnego czyli Gminy, obejmuje jedynie zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na zwracanej nieruchomości. Jak w wynika z zebranego materiału dowodowego nieruchomość w momencie jej przejęcia w 1953 r., stanowiła nieuzbrojoną działkę rolną. Natomiast obecnie w znacznej części stanowi ona teren uzbrojony w sieć energetyczną, wodociągową, kanalizacyjną, deszczową, gazową i centralnego ogrzewania. W związku z czym, jak wskazał organ, aby ustalić kwotę równą różnicy wartości na dzień zwrotu należało przyjąć stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia i stan nieruchomości z dnia zwrotu. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego metodą porównawczą kwota ta wyniosła 26 000 zł i stanowi wartość działań zwiększających wartość zwracanej nieruchomości. Wierzytelność Gminy wynikająca z uregulowań zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a dotycząca zwrotu w/w nieruchomości, została zabezpieczona poprzez ustanowienie na zwracanej nieruchomości hipoteki, wpisanej do księgi wieczystej na podstawie niniejszej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła Gmina Miasta G., reprezentowana przez Prezydenta Miasta, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odwołaniu wywodzono, że Gmina dołożyła należytych starań w celu dokonania realizacji celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, którym była budowa ulic, placów, dróg i innych urządzeń użyteczności publicznej. Z akt sprawy wynika, że w dacie przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa była to nieuzbrojona działka rolna. Obecnie działka ta jest uzbrojona w siec energetyczną, wodociągową, kanalizacyjną, gazową i centralnego ogrzewania. W ocenie odwołującej, cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż działka stanowi uzbrojony teren o charakterze użyteczności publicznej służący ogółowi mieszkańców, stanowiąc jednocześnie I etap inwestycji w postaci budowy układu komunikacyjnego w tym rejonie. Po rozpatrzeniu niniejszego odwołania Wojewoda w decyzji z dnia 13 kwietnia 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty w ten sposób, że orzekł o zwrocie niezabudowanej nieruchomości, stanowiącej własność Miasta G., położonej w G. przy ul. P., stanowiącej wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...] o powierzchni 2337 m2, KW nr [...] na rzecz M. P. w 4/12 części, E. P. w 4/12 części, J. P. – G. w 1/12 części, H. P. w 1/12 części, A. P. w 1/12 części i M. P. w 1/12 części. Jednocześnie w decyzji wskazano, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jaki znajduje się w dniu jej zwrotu. W uzasadnieniu tej decyzji opisano sposób, w jaki nieruchomość została przekazana bezpłatnie Skarbowi Państwa wykonaniu ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240). Przejęcie odstąpionego terenu przez Skarb Państwa miało zostać następnie dokonane oddzielnym aktem notarialnym, co nastąpiło w dniu 25 lipca 1972 r. (akt notarialny Rep. A Nr [...] na rok 1972). Z aktu tego wynika, że teren odstąpiony aktem notarialnym z dnia 21 sierpnia 1953 r. odpowiada działkom gruntu oznaczonym na karcie mapy 13 numerami [...] łącznego obszaru 6684 m2 i przeznaczony został pod ulicę. Jak wskazał dalej organ, w aktach sprawy znajduje się kopia Opisu i Mapy z dnia 6 maja 1972 r., w którym działki nr [...] o łącznej pow. 4337 m2 mają przypisany rodzaj użytków "ulica", a działka nr [...] o łącznej pow. 2337 m2 - "rola". Wnioskiem z dnia 23 lutego 2005 r. uzupełnionym pismami z dnia 11 marca 2005 r. i 25 kwietnia 2005 r., E. P., M. P. oraz J. P., reprezentowani przez A. M. wystąpili o zwrot nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] wskazując, iż od dnia wywłaszczenia do chwili wystąpienia z wnioskiem o zwrot, przedmiotowa nieruchomość nie była wykorzystana w żaden sposób, w szczególności nie został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia. Organ powołał przy tym postanowienie Sądu Rejonowego w G. Wydział Cywilny z dnia 3 października 1978 r., sygn. akt I Ns [...] potwierdzające, że M. M. P., J. P. i E. A. P. nabyli każdy w 1/3 części prawa do spadku po zmarłym J. P., co uzasadnia fakt złożenia przez nich wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2005 r. nr [...] Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta G.., wykonującego zadanie. starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia wniosku o zwrot ww. nieruchomości i do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy wyznaczył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. W aktach sprawy znajduje się również postanowienie Wojewody z dnia 7 września 2005 r. Nr [...] wyłączające Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej od załatwienia wniosku o zwrot tej samej nieruchomości i wyznaczające Starostę W., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Następnie, Wojewoda mając na uwadze, iż prowadzone przed Prezydentem Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest na bardziej zaawansowanym etapie, pismem z dnia 13 października 2008 r. Nr [...] przekazał całość akt sprawy Prezydentowi Miasta, jako organowi właściwemu do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Jak ustalił organ odwoławczy, dla działki nr [...] brak jest aktualnie ważnej decyzji lokalizacyjnej, jak również działka ta nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z protokołu z oględzin przedmiotowej nieruchomości wynika natomiast, iż działka nr [...] w całości jest niezagospodarowana, stanowi teren częściowo porośnięty trawą, w znacznej części wydeptany pomiędzy ul. P. (dawniej P.) a G. W toku postępowania przed organem II instancji nastąpiła śmierć jednej ze stron postępowania – J. P. W dniu 10 grudnia 2009 r. strony dostarczyły akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 30 listopada 2009 r. Rep. A nr [...], zgodnie z którym spadkobiercami po J. P. są: córka J. P. – G., syn H. P., syn A. P. i wnuk M. P. - każde z nich w 1/4 części z dobrodziejstwem inwentarza. Odnosząc swe rozważania do stanu prawnego przedmiotowej sprawy organ odwoławczy powołał się na art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z póżn. zm.), art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 216 ust 2 tej ustawy. Następnie organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie sporne nie jest to, że nieruchomość, o której zwrot ubiegają się wnioskodawcy, została nabyta w trybie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240), lecz kwestionowany jest przez odwołującą cel nabycia nieruchomości. Gmina podniosła bowiem, że aktualny stan zagospodarowania działki w postaci infrastruktury podziemnej wyraźnie wskazuje, że została ona wykorzystana zgodnie z celem jej nabycia, stanowiąc uzbrojony teren o charakterze użyteczności publicznej - służący ogółowi mieszkańców. W ocenie Wojewody zarzuty Gminy, zawarte w odwołaniu, nie zasługują na uwzględnienie. Trudno bowiem zgodzić się z poglądem, że infrastruktura podziemna stanowiła cel nabycia przedmiotowej nieruchomości, skoro cel ten został określony konkretnie w w/w umowie. W ocenie organu odwoławczego, postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu działki wykazało, iż nie zrealizowano celu nabycia. Z kopii Opisu i Mapy z dnia 6 maja 1972 r. wynika, że działka nr [...] miała przypisany rodzaj użytków "rola". Obecnie, działka stanowi własność Gminy Miasta G. i ma przypisany rodzaj użytków "grunty orne". Oględziny przedmiotowej nieruchomości wykazały, że działka jest niezagospodarowana, częściowo porośnięta trawą i w znacznej części jest wydeptana pomiędzy ul. P. (dawniej P.) a G. Dla działki brak jest aktualnie ważnej decyzji lokalizacyjnej, jak również nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Tak więc rozstrzygnięcie organu I instancji w sprawie zwrotu nieruchomości jest prawidłowe i odpowiada przepisom art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się zaś do dokonanej w odwołaniu przez Gminę interpretacji, obowiązującego w dniu odstąpienia przedmiotowej nieruchomości art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240), organ zauważył, że wskazane w tym przepisie ulice, place, drogi były celami użyteczności publicznej. Tak więc, w jego ocenie, nie można stosować do tej regulacji wykładni rozszerzającej, twierdząc, iż ustawa dopuszczała przejęcie nieruchomości pod ulice, place, drogi i dodatkowo na cele użyteczności publicznej. Odnosząc się do zarzutu odwołującej, że działka [...] znajduje się obecnie w całości w granicach objętych uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu obwodowej [...] i zachodniego odcinka drogi [...] i przewidziana jest pod przyszłą przebudowę układów komunikacyjnych w tym rejonie, co dodatkowo uzasadnia odmowę zwrotu tej nieruchomości organ odwoławczy wskazał, że przesłanki zbędności nieruchomości reguluje art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Żadna z tych przesłanek nie przewiduje "przyszłego" rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu, czy też "przyszłego" zrealizowania celu. Ustawodawca precyzyjnie przesądził pojęcie zbędności wywłaszczonej nieruchomości wyraźnie wskazując na kryterium czasowe 7 lub 10 lat. Tak więc przyszłe, planowane przez Gminę Miasta G. przeznaczenie działki pod budowę układu komunikacyjnego w tym rejonie nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia, bowiem w świetle art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami istotne jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia, to jest okoliczność faktyczna, został zrealizowany w odpowiednim okresie. Odnośnie zaś uchybienia organu I instancji w pkt. 1 decyzji z dnia 18 maja 2009 r. Nr [...] tj. mylnego oznaczenia ulicy przy której znajduje się zwracana nieruchomość, Wojewoda stwierdził, że działka nr [...] k.m. 13 o powierzchni 2337 m2 położona jest przy ul. P. Powyższe wynika z wypisu z rejestru gruntów z dnia 20 czerwca 2008 r. jak również z odpisu z księgi wieczystej Kw nr [...] Sądu Rejonowego w G. sporządzonego w dniu 14 lutego 2006 r. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy uznał, iż omówienia wymaga sprawa zwrotu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziła kwestia zobowiązania spadkobierców do zwrotu na rzecz Gminy odszkodowania w kwocie 26 000 zł, które obejmuje zwiększenie wartości nieruchomości w wysokości 26 000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, iż zgodnie z tym przepisem zwrot nieruchomości na rzecz spadkobierców właścicieli, nakłada obowiązek zwrotu Gminie, jako aktualnemu właścicielowi nieruchomości, odszkodowania, które w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości wynosi 26 000 zł. Skoro zaś przejęcie nieruchomości nastąpiło bezpłatnie, odszkodowanie dla Gminy obejmuje jedynie zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na zwracanej nieruchomości (art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sprawy ewentualnych rozliczeń finansowych pomiędzy poprzednim a obecnym właścicielem reguluje art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W przedmiotowej sprawie przejęcie nieruchomości nastąpiło nieodpłatnie. Skoro więc wywłaszczenie było nieodpłatne, to zdaniem organu odwoławczego nie ma czego pomniejszać ani powiększać. Brak jest zatem podstaw do zastosowania art. 140 ust. 1 ustawy, a w szczególności jego ust. 4, którego treść jest pochodną zwrotu odszkodowania. Oznacza to, że przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości strona, na rzecz której następuje zwrot nieruchomości nie jest zobowiązana do świadczeń pieniężnych w stosunku do dotychczasowego właściciela, wynikających z faktu wzrostu wartości tej nieruchomości w okresie od wywłaszczenia do orzeczenia o zwrocie w sytuacji, gdy nabycie nieruchomości nastąpiło nieodpłatnie. Dlatego też orzekając o zwrocie przedmiotowej nieruchomości nie zobowiązano stron do świadczeń pieniężnych wynikających z faktu wzrostu wartości tej nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję wywiodła Gmina Miasta G., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Jednocześnie zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż działka nr [...] stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej; 2) przepisów art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż Gminie Miasta G. nie należy się zwrot wartości nakładów dokonanych na przedmiotowej nieruchomości od momentu wywłaszczenia; 3) przepisów art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie jako dowodu w sprawie nieaktualnego operatu szacunkowego; 4) przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez podjęcie zaskarżonej decyzji z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego. 5) przepisu art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pogarszającej sytuację prawną strony odwołującej się. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, że przedmiotowa działka jest niezagospodarowana, częściowo porośnięta trawą i w znacznej części wydeptana pomiędzy ul. P. (dawniej P.) a G. W ocenie Gminy, przedmiotowa działka, jako przejęta z przeznaczeniem pod ulice i zieleniec, nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Przejęcie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło aktem notarialnym z dnia 21 sierpnia 1953 r., zawartym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Wskazana ustawa przewidywała możliwość przejmowana gruntowanie nie tylko pod budowę ulic, lecz także placów i dróg lub innych urządzeń użyteczności publicznej. W ocenie skarżącego organ prowadzący postępowanie w przedmiotowej sprawie nie dokonał czynności zmierzających do ustalenia celu wywłaszczenia i jego realizacji. Jak wynika z zapisu treści umowy notarialnej z dnia 21 sierpnia 1953 r. nieruchomość została przejęta pod teren uliczny C., G. oraz zieleniec - użyteczność publiczną. Zaś organ I instancji skupił jedynie swoją uwagę na celu wywłaszczenia - urządzenie ulicy, pomijając cel przejęcia - użyteczność publiczną. Na uwagę zasługuje fakt, iż w dacie jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiła nieuzbrojoną działkę rolną. W chwili obecnej działka w większości stanowi teren uzbrojony. Uzbrojenie obejmuje sieci: energetyczną, wodociągową, kanalizacji deszczowej, gazową oraz centralnego ogrzewania. Stan ten potwierdza mapa sytuacyjno-wysokościowa oraz operat szacunkowy z lipca 2008 r. Ponadto, w ocenie Gminy, pierwotny i aktualny stan zagospodarowania działki, w tym w postaci infrastruktury podziemnej wyraźnie wskazuje, że została ona wykorzystana zgodnie z celem jej nabycia, stanowiąc teren o charakterze użyteczności publicznej - służący ogółowi mieszkańców. Ponadto działka stanowi ogólnodostępny ciąg pieszy dla okolicznych mieszkańców pomiędzy ulicą P., a ulicą G. Ponadto w skardze wskazano, że Wojewoda, przyjmując jako swoje rozstrzygnięcie organu I instancji w sposób rażący naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, tj. w szczególności zasadę prawdy obiektywnej, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Naruszenie przez Wojewodę przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przejawia się również w tym, iż przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy pominął okoliczność, że Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na wynikach przeprowadzonej wizji lokalnej, nie odnosząc się w ogóle do przesłanek zbędności zawartych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W toku postępowania wyjaśniającego organ nie dokonał żadnych czynności procesowych mających na celu wyjaśnienie celu przejęcia oraz jego realizacji, tj. co działo się z nieruchomością wywłaszczoną w okresie 7 albo 10 lat od dnia jej przejęcia. Powyższe powoduje, iż nie ustalono istoty sprawy, pozwalającej na wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Nie można również pominąć, w ocenie skarżącej, kwestii, iż organ II instancji wydając decyzję w toku postępowania odwoławczego, orzeka na postawie ustalonego stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji, musi więc wziąć pod uwagę wszelkie zmiany stanu faktycznego sprawy, które miały miejsce po wydaniu decyzji przez organ I instancji. W przedmiotowej sprawie decyzja Wojewody została wydana dnia 13 kwietnia 2010 r., a więc w dacie, kiedy operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego utracił swoją ważność. Stosownie bowiem do art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W ocenie Gminy nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, iż ,,skoro w przedmiotowej sprawie, przejęcie nieruchomości nastąpiło nieodpłatnie, brak jest podstaw do zastosowania art. 140 ust. 1 ustawy, a w szczególności jego ust. 4, którego treść jest pochodną zwrotu odszkodowania. Oznacza to, że przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości strona, na rzecz której następuje zwrot nieruchomości nie jest zobowiązana do świadczeń pieniężnych w stosunku do dotychczasowego właściciela, wynikających z faktu wzrostu wartości tej nieruchomości'". Stanowiska powyższego nie podziela Gmina, która wywodzi, iż zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie zmniejszenia się albo powiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Zdaniem skarżącej nadto, zgodnie z art. 139 UGN nakłady poczynione na nieruchomości podlegają zwrotowi bez względu na to, kto tych nakładów dokonał. Oznacza to, że w przypadku zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, takie odszkodowanie przysługuje. Jak wynika z treści operatu szacunkowego, nieruchomość w momencie przejęcia była niezabudowaną działką natomiast na stan nieruchomości w dniu zwrotu składa się: istniejące uzbrojenie na terenie działki, ograniczenie w zagospodarowaniu ze względu na przeprowadzony ciepłociąg i komorę ciepłowniczą zlokalizowaną na granicy działki. Różnica wartości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości spowodowała, iż wartość działań zwiększających wartość nieruchomości wyniosła 26000 zł. Skarżąca podkreśliła, że nie można również pominąć kwestii, iż wydanie przez Wojewodę decyzji, w której pozbawiono stronę odwołującą się należnego od byłych właścicieli odszkodowania (obejmującego jedynie zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na zwracanej nieruchomości), które zostało wcześniej ustalone na rzecz Gminy przez Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, stanowi naruszenie wyrażonej w art. 139 k.p.a. zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Ponadto należy wskazać, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie wyjaśnił przyczyn, dla których odstąpił od stosowania powyższej zasady. Zgodnie z treścią art. 139 k.p.a. istnieją dwa wypadki, w których możliwe jest odstąpienie od powyższej zasady - są to: rażące naruszenie prawa w decyzji organu pierwszej instancji oraz rażące naruszenie interesu społecznego. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żaden z wymienionych przypadków uzasadniający pozbawienie Gminy należnego jej odszkodowania za nakłady poczynione na nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W piśmie procesowym uczestników postępowania z dnia 29 września 2010 r., reprezentujący ich pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tegoż pisma wskazano, że błędne jest stanowisko skarżącej w kwestii realizacji celu wywłaszczenia. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że cel ten nie został zrealizowany. Ponadto, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisów ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli w ten sposób, by zakładać dopuszczalność bezpłatnego przejęcia nieruchomości pod ulice, place, drogi i dodatkowo cele użyteczności publicznej. Nadto, uczestnicy postępowania wskazali, że ugruntowany w orzecznictwie jest pogląd, że brak jest podstaw do żądania na podstawie art. 140 UGN kwoty odpowiadającej wzrostowi wartości nieruchomości w sytuacji, gdy odstąpienie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło bezpłatnie. Stąd też, żądanie Gminy w tym zakresie pozbawione jest podstaw prawnych i faktycznych. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą zakazu orzekania na niekorzyść strony skarżącej uczestnicy wskazali, że w analizowanym stanie faktycznym orzeczenie organu I instancji o zwrocie kwoty 26 000 zł tytułem wzrostu wartości nieruchomości zapadło z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji organ II instancji mógł odstąpić od tego orzeczenia, na co zezwala regulacja art. 139 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zgodnie z aktem notarialnym nr 4500 z dnia 21 sierpnia 1953r. J. P., E. P., M. M. P. oraz J. –W. P. w wykonaniu ustawy o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli z dnia 25 czerwca 1948r. odstąpili bezpłatnie Skarbowi Państwa nieruchomości wpisane w księdze wieczystej C. liczba 52, teren uliczny, stanowiący część parceli katastralnej numer [...] karta mapy 13: - pod ulicę P. obszar ok. 2024m², - pod ulicę C. obszar ok. 763m², - pod ulicę G. obszar ok. 977m², - pod zieleniec obszar ok. 2226m² - łącznie 5990m². Zgodnie z § 2 ww. aktu przyjęcie odstąpienia przez Skarb Państwa nastąpić miało oddzielnym aktem. Taki akt notarialny został sporządzony w dniu 25 lipca 1972r. repertorium A na rok 1972 Nr [...]. W akcie tym wskazano, że tereny odstąpione na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 21 sierpnia 1953r. odpowiadają działkom gruntu nr [...] o obszarze 6684m². Na mocy aktu notarialnego z dnia 25 lipca 1972r. Skarb Państwa przejął bezpłatnie własność przedmiotowych nieruchomości na podstawie ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i wsi niektórych osiedli w związku z odstąpieniem tych terenów przeznaczonych pod ulicę w akcie notarialnym z dnia 21 sierpnia 1953r. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia 3 października 1979r. spadek po zmarłym J. P. nabyli E. P., M. P. i J. P., którzy w dniu 23 lutego 2005r. złożyli wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonej w chwili wywłaszczenia jako działka [...] o pow. 2337 m², która to nieruchomość, jak podniesiono, nie została użyta na cel wywłaszczenia. Nadto w toku postępowania w miejsce zmarłej J. P. wstąpili jej spadkobiercy J. P. – G., H. P., A. P. i M. P. ( zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z 30 listopada 2009r.). Przedmiotem żądania w rozpoznawanej sprawie jest żądanie zwrotu działki nr [...] z uwagi na jej zbędność na cel określony w akcie notarialnym. W świetle aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm. ) – zw. dalej ustawą, przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli 9 Dz. U. z 1952r., nr 4, poz. 172). Niespornym w okolicznościach sprawy jest, że będąca przedmiotem żądania nieruchomość oznaczona jako działka nr 485/119 została przejęta przez Skarb Państwa w trybie art. 13 ww. ustawy z 25 czerwca 1948r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany był odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek obliczonej w myśl art. 16. Jako cel przejęcia w akcie notarialnym z dnia 21 sierpnia 1953r. wskazano ulice i zieleniec. Natomiast w akcie notarialnym z dnia 25 lipca 1972r. będącym wykonaniem i potwierdzeniem przejęcia nieruchomości przez Skarb państwa wymieniono objęte przejęciem działki, w tym ww. działkę wskazując, że odstąpione tereny są przeznaczone pod ulicę. Stosownie do treści przepisu art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, gdy według przepisu art. 137 ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Według art. 137 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu względnie w umowie, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna bądź umowa została wykonana upłynęło 7 lat i nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo upłynęło 10 lat i cel ten nie został zrealizowany. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy zadaniem organów administracji jest ustalenie, czy nieruchomość stała się zbędna z punktu widzenia realizacji tego celu. Zgodnie z treścią aktu notarialnego z dnia 25 lipca 1972r. nieruchomości w nim opisane zostały przejęte z przeznaczeniem ich na ulicę. Takie ustalenia poczyniły organy administracji obu instancji i znajdują one potwierdzenie w treści powołanego aktu notarialnego. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, co również zostało w sposób prawidłowy ustalone przez organy administracji wynika, że cel ten nie został zrealizowany. W trakcie przeprowadzonej wizji lokalnej z dnia 10 listopada 2005r. ustalono, że teren ww. działki jest terenem niezabudowanym i nie zagospodarowanym, częściowo jest porośnięty trawą, w znacznej części jest wydeptany pomiędzy ul. P. i G., nieruchomość ta nie znajduje się też w liniach rozgraniczających ulicy Morskiej, brak jest dla tego obszaru planu, jak też decyzji ustalającej jej przeznaczenie, z wypisu częściowego dla jednostki rejestrowej wynika, że działka nr [...] przeznaczona jest pod grunty orne kl. R V i R VI, aktualnie prowadzone są postępowania mające na celu ustalenie warunków zabudowy dla tymczasowego pawilonu oraz wykonania miejsc postojowych dla samochodów, teren działki uzbrojony jest w sieci: energetyczną, wodociągową, kanalizacji deszczowej, gazową i centralnego ogrzewania. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty zawarte w skardze. Skarżący zarzucał w skardze, że zgodnie z umową notarialną z 21 sierpnia 1953r. nieruchomość została przejęta pod teren uliczny oraz zieleniec- użyteczność publiczną, który to cel przejęcia został przez organ pominięty. Nadto według skarżącej pierwotny i aktualny stan zagospodarowania nieruchomości, w tym w postaci infrastruktury wskazuje, że została ona wykorzystana zgodnie z celem jej nabycia, stanowiąc obecnie teren o charakterze użyteczności publicznej, stanowiący ogólnodostępny ciąg pieszy dla okolicznych mieszkańców. Nadto wskazano, że nieruchomość jest przewidziana pod przyszłą przebudowę układów komunikacyjnych w tym rejonie. Podkreślić należy, że przesłanki z art. 137 ustawy są jedynymi kryteriami dla oceny dopuszczalności orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Wbrew zarzutom skargi cel przejęcia nieruchomości w trybie art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948r. został określony w powołanych aktach notarialnych – w akcie notarialnym z dnia 21 sierpnia 1953r. cel ten określono jako ulice i zieleniec, natomiast w akcie notarialnym z dnia 25 lipca 1972r. będącym podstawą przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa cel ten został określony jako ulice. Zatem zarzut skarżącej, że celem przejęcia była szeroko rozumiana użyteczność publiczna, pominięta przez organy, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Jak to wyżej wskazano cel został w umowach przejęcia sprecyzowany, nie można zatem jak to czyni skarżąca dokonywać rozszerzającej interpretacji pojęcia użyteczność publiczna, jak też powoływać się na pojęcie użyteczności publicznej użyte w ustawie z 25 czerwca 1948r. będące celem przejęcia nieruchomości, w sytuacji, gdy w akcie notarialnym cel ten został oznaczony. Odnosząc się do powyższych argumentów Sąd zważył, że nie mogą mieć znaczenia w sprawie podnoszone okoliczności, że teren przedmiotowej działki może w przyszłości być wykorzystany pod przebudowę ciągów komunikacyjnych, albowiem przedmiotem sprawy jest orzekanie o zwrocie nieruchomości już wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, z celem przeznaczenia jej na cel publiczny. Takim celem w sprawie była budowa ulicy, a nie planowany w przyszłości układ komunikacyjny. Również istniejąca na terenie przedmiotowej nieruchomości infrastruktura (sieć energetyczna, kanalizacja deszczowa, gazowa), nie stanowi przesłanki uzasadniającej odmowę zwrotu nieruchomości. Celem wywłaszczenia nie była bowiem budowa ww. infrastruktury obejmującej wymienione wyżej sieci. Natomiast samo ich istnienie nie uniemożliwia zwrotu przejętych nieruchomości. Sposób korzystania z nieruchomości nie stanowi natomiast przedmiotu sprawy. Z materiału dowodowego sprawy, w tym protokołu oględzin, operatu szacunkowego i załączonej do niego dokumentacji fotograficznej wynika, że nieruchomość nie została trwale zagospodarowana zgodnie z celem przejęcia nieruchomości. Teren nieruchomości nie stanowi niespornie ulicy, czy też chodnika, teren ten nie był i nie jest terenem zieleni miejskiej (zieleńcem). Na nieruchomości nie zrealizowano zatem celu wywłaszczenia i tę okoliczność organy wbrew zarzutom skargi udowodniły w toku postępowania, tym bardziej że obecnie planowana tam jest zabudowa tymczasowymi pawilonami, czy tez wykonanie miejsc postojowych. Na tej podstawie zasadnie ustaliły, że teren przejęty przez Skarb Państwa stał się zbędny w rozumieniu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137. Za niezasadne Sąd uznał również pozostałe zarzuty skargi. Skarżąca zarzuciła, że organ II instancji naruszył przepisy art. 140 ust. 4 ustawy poprzez przyjęcie, że Gminie Miasta G. nie należy się zwrot wartości nakładów dokonanych na przedmiotowej nieruchomości od momentu wywłaszczenia. Skarżąca argumentowała, że nie ma podstaw do twierdzenia, że Gminie nie należy się kwota równa wzrostowi wartości nieruchomości. Skoro jej przyjęcie nastąpiło nieodpłatnie, to do odszkodowania zwracanego przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę nie wlicza się ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania lecz jedynie kwotę odzwierciedlającą różnicę wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Sad uznał powyższy zarzut za niezasadny, z uwagi na brak podstaw prawnych do przyznania przez organ administracji w decyzji dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odszkodowania wskazywanego przez skarżącego, a związanego z nakładami Gminy na nieruchomość. Zgodnie z powoływanym przez skarżącą przepisem art. 140 ust. 4 ustawy w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, odszkodowanie ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym. Powołany przepis art. 140 ust. 2 ustawy stanowi, że odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym, że jego wysokość po waloryzacji z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Natomiast art. 140 ust. 1 stanowi, że w razie zwrotu nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. W rozpoznawanej sprawie odstąpienie prawa własności nastąpiło bezpłatnie. W konsekwencji powyższego brak jest podstaw do zastosowania art. 140 ustawy. Podkreślić bowiem należy, że powoływany przez skarżącą przepis art. 140 ust. 4 ustawy odnosi się do sposobu ustalania odszkodowania określonego w przepisie art. 140 ust. 2, ten z kolei dotyczy zwrotu odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie w akcie przejęcia nieruchomości takie odszkodowanie nie zostało przyznane, w akcie notarialnym stwierdzono wprost, że przejęcie to dokonuje się bezpłatnie. Zatem nie ma podstaw do zastosowania również przepisu art. 140 ust. 4 ustawy, który przewiduje zwiększenie lub zmniejszenie zwracanego odszkodowania, w zależności od działań gminy podjętych na nieruchomości. Skoro odszkodowanie nie zostało wypłacone, to nie ma podstaw prawnych do nakazania jego zwrotu (po waloryzacji jak to przewiduje art. 140 ust. 2, czy tez z uwzględnieniem działań Gminy na nieruchomości, jak to przewiduje art. 140 ust. 4). Za niezasadny uznać też należy zarzut bezpodstawnego naruszenia przepisu art. 139 kpa poprzez wydanie decyzji pogarszającej sytuację strony odwołującej się. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powyższy przepis formułuje zakaz reformationis in peius. Warunkiem zastosowana zakazu reformationis in peius jest stałość ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji, w której odstąpił od zasady orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. W pierwszej kolejności zważyć należy, że w wyniku rozpoznania sprawy przez organ II instancji zarówno stan faktyczny, jak i jej stan prawny nie uległy zmianie. Natomiast rozstrzygnięcie organu I instancji rażąco naruszało prawo, gdyż zobowiązywało wnioskujących o zwrot bezpłatnie (bez odszkodowania) przekazanych Skarbowi Państwa nieruchomości do zapłaty odszkodowania Gminie. Taka treść rozstrzygnięcia naruszała rażąco przepis art. 140 ustawy mający zastosowanie jedynie w przypadku gdy w wyniku wywłaszczenia właściciele wywłaszczonych nieruchomości otrzymali z tego tytułu odszkodowanie ustalone w decyzji. Stanowisko w tym zakresie zostało przez organ odwoławczy w sposób wnikliwy uzasadnione. W konsekwencji Sąd uznał, że orzeczenie przez organ odwoławczy o uchyleniu decyzji organu I instancji dotyczącej zapłaty gminie G. odszkodowania nie narusza prawa. Odmienna ocena działania organu II instancji spowodowałaby pozostawienie w obrocie prawnym decyzji rażąco naruszającej prawo, w sytuacji gdy gminie nie należy się odszkodowanie za nakłady poczynione na nieruchomości ustalane w trybie art. 140 ustawy. Podsumowując stwierdzić należy, że rozpoznając sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi, wydał decyzję na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego nie naruszając powołanych w skardze przepisów postępowania, jak również prawidłowo zastosował przepisy prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Mając zatem na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając decyzję za zgodna z prawem na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi oddalił skargę