II SAB/Łd 31/10

Dnia 8 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2010 roku sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki samowoli budowlanej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania aktu rozpoznającego wniosek skarżącego z dnia 26 lipca 2005 roku w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego K. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. S. w dniu 22 lipca 2010r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w zakresie objętym wnioskiem, złożonym przez skarżącego w dniu 26 lipca 2005r., o spowodowanie usunięcia samowoli budowlanej, tj. budynku gospodarczego wraz z przystankiem PKS, posadowionej na jego nieruchomości, zlokalizowanej przy ul. Aj 135 w C. W uzasadnieniu złożonej skargi K. S. wskazał, że postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na wniosek skarżącego, zawiesił postępowanie w sprawie spornego budynku, a następnie, postanowieniem z dnia 21 czerwca 2008r., organ nadzoru budowlanego, także na wniosek skarżącego, podjął zawieszone postępowanie. Skarżący wskazał, że w wyniku złożonego przez niego w dniu 24 marca 2010r. zażalenia do organu nadrzędnego, tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., organ drugiej instancji uznał, iż postępowanie prowadzone jest opieszale i zobowiązał organ pierwszej instancji do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W konkluzji K. S. podniósł, że do chwili obecnej organ nie wykonał zalecenia organu nadrzędnego i sprawy nie zakończył, pomimo upływu 30 miesięcy czynnego postępowania, z wyłączeniem okresu zawieszenia. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o jej oddalenie. W treści udzielonej odpowiedzi organ przyznał, że jest prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie budynku (sklep wraz z przystankiem autobusowym), w trakcie którego w dniu 19 sierpnia 2005r. przeprowadzono oględziny owego budynku i ustalono, że jest to budynek parterowy, murowany, z dachem jednospadowym, krytym blachą, o wymiarach 5,40 x 18,00 metra. Dalej organ wskazał, że w dniu kontroli budynek był użytkowany w części, jako sklep spożywczo - przemysłowy, a w części jako przystanek autobusowy. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę przez Urząd Gminy w C. w latach 1974 - 1975, a lokalizacja budynku była zgodna z wówczas obowiązującym projektem wyznaczenia terenów budowlanych dla Gminy C., zatwierdzonym uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...], nr [...]. Wobec powyższego, w ocenie organu, nie zachodziły okoliczności wymienione w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. (Dz. U. Nr 38, poz.229 ze zm.), co skutkowało nałożeniem na właściciela obiektu obowiązku przedłożenia do 15 maja 2009r. inwentaryzacji budowlanej i geodezyjnej spornego obiektu ( postanowienie z dnia [...] nr [...] ). Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...], postanowieniem nr [...], uchylił w/w własne postanowienie z dnia [...], wskazując na konieczność ustalenia aktualnego przeznaczenia terenu, na którym położony jest przedmiotowy obiekt budowlany. Organ podniósł ponadto, że w dniu 8 czerwca 2009r. wystąpił do Urzędu Gminy C. z zapytaniem, czy istniejący budynek jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - czy była wydawana decyzja o warunkach zabudowy dla tej inwestycji, a jeżeli nie, to czy jest możliwość wydania takiej decyzji. Urząd Gminy w C. pismem z dnia 19 maja 2010r. poinformował organ nadzoru budowlanego, że wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., bezczynność organów administracji podlega kontroli sądowej, jeżeli polega ona między innymi na braku wydania decyzji administracyjnej, niektórych kategorii postanowień, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nadto, stosownie do treści art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika - odnosząc go do decyzji administracyjnej - że nakazanie jej wydania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, zaś celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej w sprawie wszczętej żądaniem strony. O bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji administracyjnej. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu (zob. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Mając na uwadze dyspozycję zawartą w treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. podkreślić trzeba, iż wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne wówczas, gdy strona skarżąca wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), to znaczy złożyła zażalenie do organu wyższego stopnia na brak załatwienia sprawy w terminie. Warunek ten został w niniejszej sprawie spełniony. K. S., przed złożeniem skargi do Sądu, wniósł - pismem z dnia 24 marca 2010r. - do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. sprawy dotyczącej jego wniosku dnia 26 lipca 2005r. "o spowodowanie usunięcia samowoli budowlanej, posadowionej na jego nieruchomości. ". Konsekwencją powyższego zażalenia było pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] skierowane do PINB, zobowiązujące organ pierwszej instancji do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w przedmiotowej sprawie. W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu zasadność zarzutu skargi, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. pozostaje bezczynny, albowiem wymieniony wyżej wniosek K. S. z dnia 26 lipca 2005r. nadal pozostaje nierozpoznany. Dzieje się tak mimo upływu ponad pięciu lat od jego złożenia oraz od ponad dwóch lat od wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na konieczność zapewnienia realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), przejawiającej się w obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Jak wynika natomiast z treści art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). W przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie powyższych terminów, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 k.p.a.). Uprawniony jest zatem wniosek, że przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy nie zwalniają organu od podejmowania czynności procesowych, w szczególności stosowania obligatoryjnych instytucji procesowych przewidzianych w k.p.a., jak też niedopuszczalne jest w takiej sytuacji pozostawienie strony w niewiedzy, co do przyczyn opóźnienia i terminu zakończenia sprawy. Obowiązkiem organu jest poszukiwanie rozwiązań proceduralnych, usuwających przeszkody w wydaniu decyzji kończącej postępowanie lub stosowanie innych rozwiązań przewidzianych prawem, które pozwolą ująć w odpowiednie ramy prawne okres oczekiwania na wydanie decyzji. Bezwzględnie natomiast organ powinien informować strony o przyczynach opóźnienia. Ocena, czy wystarczającym sposobem reakcji na opóźnienie jest tylko zawiadomienie stron o przeszkodach (art. 36 k.p.a.), czy też występuje konieczność podjęcia innych działań procesowych - należy do organu, z tym jednakże zastrzeżeniem, że uchylanie się od nakazanych prawem działań podlega ocenie z punktu widzenia pozostawania w bezczynności. Sąd zobowiązany jest bowiem do stwierdzenia bezczynności nie tylko w przypadku niedotrzymania terminów określonych w art. 35 k.p.a., ale i w sytuacji przedłużającego się prowadzenia postępowania, w którym organ nie podejmuje żadnych działań procesowych, w tym - nie informuje stron o powodach opóźnienia i nie wykorzystuje dostępnych instytucji procesowych. W rozpoznawanej sprawie zarzut bezczynności dotyczył niezakończenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. sprawy, wszczętej wnioskiem K. S. z dnia 26 lipca 2005r. "o spowodowanie usunięcia samowoli budowlanej, tj. budynku gospodarczego wraz z przystankiem PKS", posadowionej na jego nieruchomości, zlokalizowanej przy ul. A 135 w C. Jak wynika z akt administracyjnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. pismami z dnia 22 sierpnia 2005r., z dnia 14 października 2005r., z dnia 16 lipca 2008r. oraz z dnia 8 czerwca 2009r. (k – 5, 7, 16 i 33 akt administracyjnych) wezwał Wójta Gminy C. kolejno do nadesłania dokumentów i wyjaśnień dotyczących: inwestora spornego budynku, daty jego wybudowania oraz zgodności z obowiązującym w latach jego budowy planem zagospodarowania przestrzennego, do nadesłania wypisu i wyrysu z owego planu zagospodarowania przestrzennego, informacji, czy została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla tego budynku. Ponadto pismem z dnia 10 października 2008r. Urząd Gminy C. został wezwany do udzielenia informacji, czy stosownie do wyroku Sądu Okręgowego w P. Wydział [...] Cywilny Odwoławczy z dnia [...], w sprawie o sygn. akt [...], zostało dokonane przeniesienie na Gminę C. prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka [...]. Kolejnym pismem z dnia 21 sierpnia 2009r. Wójt Gminy C. został zobowiązany do wykonania analizy zgodności wybudowanego budynku sklepu i przystanku autobusowego na działce nr [...], położonej w C. z ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ostatnie wezwanie ponowiono pismem z dnia 10 grudnia 2009r. Niezależnie od powyższego, postanowieniem z dnia [...] nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na Gminę C. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej i geodezyjnej wraz z orzeczeniem technicznym, budynku zlokalizowanego przy ul. A 135 w C., które następnie uchylił postanowieniem z dnia [...] nr [...]. Pismem z dnia 7 września 2009r. organ pierwszej instancji poinformował strony postępowania, iż przedmiotowa sprawa nie może być załatwiona w terminie określonym przepisami k.p.a., ze względu na konieczność podjęcia niezbędnych działań w celu uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego, zaś przewidywany termin załatwienia sprawy to 30 dni po zakończeniu tychże działań. Nadto pismem z dnia 22 marca 2010r. tenże organ wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie zostanie zakończone po upływie 7 dniowego terminu, w którym strony mogą zapoznać się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Przedstawione powyżej okoliczności uzasadniają tezę, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie zastosował się do obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, a co więcej - zawiadamiając, pismem z dnia 7 września 2009r., strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., nie podał uzasadnionej przyczyny zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy. Również możliwość zapoznania się przez strony ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, wskazana w piśmie z dnia 22 marca 2010r., nie jest uzasadnioną przyczyną zwłoki w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy. Bezzasadny jest argument organu, podniesiony w złożonej odpowiedzi na skargę, że do opóźnienia w załatwieniu sprawy doszło ze względu na okoliczność, iż dopiero w dniu 19 maja 2010r. Urząd Gminy w C. poinformował organ nadzoru budowlanego o wszczęciu postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla spornego obiektu. Nie można również przyjąć, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. brak wydania decyzji administracyjnej w terminach przewidzianych k.p.a., może uzasadnić koniecznością wyrażenia przez Wójta Gminy C. opinii, dotyczącej zgodności spornej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto enigmatyczne terminy wydania decyzji, tj. "30 dni po zakończeniu postępowania wyjaśniającego", czy "po upływie 7 dniowego terminu, w którym strony mają możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym" - nie wypełniają dyspozycji przewidzianej art. 36 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że organ, który nie załatwił sprawy w terminie, obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy (wyznaczony) termin załatwienia sprawy. Obowiązek sygnalizowania stronom o niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym ciąży na organie administracyjnym również wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że np. oczekiwanie przez organ nadzoru budowlanego na sporządzenie przez Urząd Gminy C. "opinii", dotyczącej zgodności przedmiotowej inwestycji w przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może być uznane za przyczynę zwłoki, niezależną od organu, przewidzianą przepisem art. 36 § 2 k.p.a. Wobec powyższego bezsporny w sprawie jest zarówno upływ terminów przewidzianych w art. 35 i 36 k.p.a., jak i fakt braku wydania wnioskowanego przez K. S. rozstrzygnięcia. Okoliczności te są wystarczające, by uwzględnić skargę na bezczynność wniesioną w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał istnienie stanu bezczynności po stronie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku K. S. z dnia [...] i na podstawie art. 149 p.p.s.a. wyznaczył organowi termin jednego miesiąca, liczony od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, na wydanie rozstrzygnięcia, które załatwiałoby przedmiotowy wniosek skarżącego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. m.o.