IV SA/Wa 1408/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2010 r. sprawy ze skargi Gminy K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej Gminy K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1408/10 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].06.2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy uprzednie postanowienie własne z dnia [...].05.2010 r., odmawiające uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. w obrębie B. Podstawą odmowy uzgodnienia było nie ujęcie w projekcie planu przebiegu planowanej drogi ekspresowej [...], w sposób określony w art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu uzgadniającego, brak rezerwacji terenu pod tę drogę, przy jednoczesnym zachowaniu dotychczasowych funkcji mieszkaniowych dla terenów, przez które ma ona przebiegać naraża Skarb Państwa na dodatkowe koszty związane z przygotowaniem i realizacją tej inwestycji drogowej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskująca o dokonanie owego uzgodnienia Gmina K., reprezentowana przez Wójta podkreśliła, iż przedmiotowe tereny wyznaczone pod zabudowę mieszkaniową zostały już przeznaczone w ten sposób w planie przed projektowaną jego, przedmiotową zmianą. Przedłożony zaś projekt zmiany owego planu nie dotyczy wprowadzenia terenów zabudowy mieszkaniowej lub też innej. Nadto, jak podkreślono, na terenie objętym projektem planu nie ma jak dotąd istniejącej drogi krajowej. Brak owego uzgodnienia narusza zatem, zdaniem wnioskującej, art. 17 pkt 7 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na orzecznictwo Sądów Administracyjnych w tym przedmiocie Gmina podkreśliła, że GDDKiA nie może zgłaszać dodatkowych propozycji zmian w zakresie ustaleń planu miejscowego, ponad zmiany proponowane przez gminę i od ich uwzględnienia uzależniać uzgodnienie proponowanej zmiany planu. W skardze zarzucono, że w ten sposób GDDKiA chce, wbrew zapisom ustawy, kształtować zapisy planu, które to działanie stanowi wyłącznie uprawnienie gminy. W zaskarżonym postanowieniu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaznaczył, że działania GDDKiA mają na celu ochronę interesów Skarbu Państwa przed ponoszeniem kosztów związanych z przygotowaniem inwestycji drogowej, a więc związanych z wypłatą odszkodowań za przejęte nieruchomości, które są niezbędne do realizacji przedmiotowej inwestycji. We wniesionej skardze Gmina K., poza argumentacją sformułowaną już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dodatkowo zaznaczyła, że przedmiotem owej zmiany planu nie było wyznaczanie rezerwy terenu pod przyszłą budowę drogi ekspresowej [...], ostateczny przebieg tej drogi nie został bowiem określony (istnieje kilka wariantów jej przebiegu). Przy dokonywaniu zmiany studium uwzględniono jednakże w pewnym zakresie plany inwestycyjne związane z drogą [...] i w efekcie znaczną część terenu, który miał być przeznaczony w zmienionym planie pod działalność inwestycyjną pozostawiono nadal jako rolny. Z tej przyczyny prace planistyczne związane z przedmiotową zmianą planu ograniczono do terenu objętego zmianą studium, które również nie uwzględniało przebiegu owej drogi krajowej. Uzgodnienie winno więc odnosić się do ustaleń przedłożonego projektu zmiany pianu, a nie do kwestii nie objęcia nią korytarza terenu pod przyszłą inwestycję - drogę ekspresową [...]. W ocenie strony skarżącej, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stara się zmusić ją w ten sposób do wprowadzenia do planu zapisów, które na podstawie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pociągałyby konieczność wypłaty przez skarżącą odszkodowań, na co nie może się ona zgodzić. Nadto, jak podkreślono w skardze, GDDKiA nie jest aktualnie zarządcą drogi, a może jedynie zostać nim w przyszłości, o ile zrealizuje drogę ekspresową [...]. Obecnie więc to postępowanie uzgodnieniowe winno być umorzone. W odpowiedzi na skargę skarżącej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu zaznaczając, ze przedmiotem uzgodnienia był cały plan, a nie jedynie jego zmiana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż w myśl art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Konieczne uzgodnienia doznają jednakże ograniczenia obszarowego, gdy uchwała o przystąpieniu do zmiany planu wyznaczy węższy obszar tej zmiany, nie obejmujący całego terenu, na którym obowiązuje nowelizowany plan miejscowy. Sytuacja taka zachodziła w rozpatrywanej sprawie i owa zmiana tyczyła jedynie 5-ciu niewielkich obszarów objętych dotychczasowym planem (świadczą o tym stosowna uchwała w tym przedmiocie oraz pismo Wójta Gminy K. do GDDKiA z dnia [...].09.2009 r.). Projektowana zmiana planu skorelowana musiała być nadto z obowiązującym dla tego obszaru studium, z którym winna pozostawać w zgodności. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, przez teren objęty planem przechodzi jeden z projektowanych wariantów - wariant V - drogi ekspresowej [...]. Podkreślenia wymaga, że przedłożona do uzgodnienia zmiana planu nie tyczyła obszaru, przez który przebiegał ten wariant. Częściowo inwestycyjne przeznaczenie tego obszaru dokonało się bowiem w uprzednio uchwalonym planie, który w tym zakresie nie był poddany zmianom, w szczególności przedmiotowej zmianie. Jednocześnie Gmina podkreśliła, że był to 6-ty wariant drogi ekspresowej [...] przedłożony jej do zaopiniowania i długotrwałe utrzymywanie, dla każdego z tych wariantów, rezerw terenu, przez trudny do określenia okres czasu, prowadziłoby do wielu komplikacji. Zwróciła też uwagę na konsekwencje jakie wynikają z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za trafne należy zatem uznać stanowisko, że skoro obszar zmiany zakreślony był odmiennie niż teren, na którym obowiązuje nowelizowany plan miejscowy, a więc znacznie węziej, nie było podstaw do odmowy uzgodnienia tej zmiany ze wskazanych w kwestionowanych postanowieniach przyczyn. Regułą jest, że w ramach uzgodnień organ uzgadniający nie może zgłaszać dodatkowych propozycji zmian w zakresie ustaleń planu miejscowego, ponad zmiany proponowane przez organ inicjujący procedurę pianistyczną, aby od ich uwzględnienia uzależniać dokonanie uzgodnienia. Postępowanie w przedmiocie zmiany planu miejscowego stanowi postępowanie legislacyjne, zmierzające do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego. Z tej przyczyny ustawowo określony tryb uzgodnień projektu zmiany planu miejscowego nie uprawnia organu uzgadniającego do zgłaszania w jego ramach dodatkowych propozycji zmian, ponad zmiany projektowane przez organy gminy. Organ ten może zgłaszać takie zmiany, jako postulat zmiany dotychczasowych ustaleń planu miejscowego, lecz nie może od ich spełnienia uzależniać uzgodnienia projektowanej zmiany planu miejscowego w zakresie przedłożonym do uzgodnienia. Takie uzależnianie uzgodnienia zmiany planu miejscowego prowadziłoby do nadużywania roli organu, jako uzgadniającego projekt zmian planu miejscowego (por. m. in. wyrok WSA z dnia 21.05.2007 r., sygn. IV SA/Wa 2321/06). W rozpatrywanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia omawianej zmiany, powołując się na art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.). W ocenie Sądu jednakże, skoro w planie zagospodarowania przestrzennego województwa nie przewidziano w przedmiotowym obszarze odpowiedniego pasa terenu pod budowę drogi ekspresowej [...], gmina nie miała obowiązku umieszczania go w planie miejscowym, w ramach dokonywanej zmiany. Konieczność taka mogłaby jedynie zachodzić później, w chwili uostatecznienia się decyzji środowiskowej dla tego przedsięwzięcia, a więc przesądzenia, że ten właśnie wariant przebiegu drogi ekspresowej będzie realizowany. Zagadnienie to stanowi jednakże odrębny przedmiot rozważań i pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy. Skoro zatem obszar objęty ową zmianą zakreślono węziej niż w zmienianym planie, to uzgodnienie mogło dotyczyć tylko tego jego zakresu, a nie jak sugerował w odpowiedzi na skargę organ, całego planu. Odmowa uzgodnienia projektowanej zmiany planu miejscowego w przedłożeniu określonym przez organy gminy, w trybie art. 17 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy jest uzasadniona obowiązującymi przepisami prawa. W przeciwnym razie tworzenie planu miejscowego przez organy gminy, jako aktu prawa miejscowego, którego ustalenia - stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, byłoby ograniczone wolą innych organów i jednostek organizacyjnych, nie zawsze znajdującą uzasadnienie w prawie powszechnie obowiązującym. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz poprzedzające je postanowienie tego organu nie wskazują na podstawy prawne uzasadniające zawarte w nich rozstrzygnięcia odmowne. Nade wszystko jednak nie wykazano, że w rozpatrywanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad był zarządcą drogi, uprawnionym do dokonania owego uzgodnienia. Nie wyjaśniono bowiem, czy przez teren objęty ową zmianą planu przebiega już inna, istniejąca droga krajowa. Należy bowiem podzielić stanowisko Gminy, iż uzgadniającym może być jedynie zarządca drogi istniejącej, a nie takiej, której realizacja na danym terenie objętym planem jest dopiero projektowana. W razie braku, z podanych przyczyn, uprawnień GDDKiA do dokonywania owego uzgodnienia - uprawnienia odnośnie zbadania zgodności planu miejscowego z obowiązującymi przepisami prawa, m. in. w zakresie objętym art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych pozostaną w gestii właściwego wojewody, jako organu sprawującego nadzór nad uchwalanymi przepisami prawa miejscowego, w tym planami miejscowymi. Ze wskazanych przyczyn uznać należy, że kwestionowane postanowienia naruszają art. 17 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu tego orzeczenia.