II SA/Łd 695/10

Dnia 8 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2010 roku sprawy ze skargi G. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., uwzględniając w całości wniosek G. O. z dnia 15 maja 2008., przyznał jednolitą płatność obszarową w wysokości 2510,89 zł do działek rolnych: A, B, C, D o powierzchni 7,40 ha. W dniu 4 marca 2009r. G. P. złożyła odwołanie od decyzji oraz korektę wniosku, żądając przyznania jednolitej płatności obszarowej (dalej JPO) i uzupełniającej płatności obszarowej (dalej UPO) do powierzchni upraw podstawowych. W odwołaniu wyjaśniła, że na działkach z grupą upraw UPO znajdowały się uprawy pszenicy i kukurydzy utrzymane w dobrej kulturze rolnej oraz, iż omyłkowo nie wpisała ich do wniosku. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w celu rozpatrzenia wniosku o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej, zgłoszonego z odwołaniem od decyzji. Organ wywiódł, że zgodnie z regulacjami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 marca 2008r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego przyznawania płatności (Dz.U.nr 157 poz.987), UPO przysługuje rolnikowi, który posiada działki rolne, do których przysługuje JPO i znajduje się na nich uprawa pszenicy czy kukurydzy. Bezspornie skarżąca zadeklarowała dopłaty UPO dopiero wystąpiła z wnioskiem o UPO dopiero po rozstrzygnięciu jej wniosku o dopłaty na rok 2008. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, wniosek ten winien zostać rozpoznany przez organ I instancji, właściwy w sprawach dotyczących płatności obszarowych. Z uwagi na to, że kolejną decyzją Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. nie rozstrzygnął o płatności UPO, został ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Natomiast decyzją z dnia [...], nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał G. P. płatności na rok 2008 w wysokości 2510,89 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej ze środków unijnych i odmówił jej przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności do gruntów rolnych określa ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz.U. z 2008r., nr 170, poz. 1051), zwanej dalej ustawą. Przy czym z uwagi na wszczęcie postępowania przed dniem 17 lutego 2009r. w sprawie mają zastosowanie przepisy w brzmieniu sprzed tej daty zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009r., nr 20, poz. 105). Organ podkreślił, że warunkiem podstawowym otrzymania uzupełniającej płatności obszarowej do wskazanych przez stronę działek rolnych jest zadeklarowanie ich do płatności w odpowiednim terminie. Termin przyjmowania wniosków to zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 11 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 15 marca – 15 maja 20008r. Wniosek może zostać złożony także w terminie 25 dni kalendarzowych po terminie składania wniosków, jednak za każdy dzień opóźnienia stosowana jest redukcja w wysokości 1% kwoty płatności za każdy dzień roboczy spóźnienia. Stosownie do treści art. 19 rozporządzenia komisji (WE) nr 796/2004 wniosek pomocowy może zostać skorygowany w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwe władze wykryją oczywiste błędy. Błąd oczywisty musi jednak zostać wykryty na podstawie informacji zawartej w złożonym wniosku pomocowym, kiedy kontrola dotycząca spójności dokumentów i informacji przedstawionych przez stronę wskazuje na wystąpienie takiego błędu. Zakwalifikowanie błędu do grupy błędów oczywistych następuje niezależnie od sposobu przeprowadzenia kontroli dokumentów – wizualnie, ręcznie czy elektronicznie. Błąd może zostać zakwalifikowany jako oczywisty, nawet jeśli przyczynił się lub przyczyniłby się do naliczenia wyższej płatności, jednak nawet w przypadku wykrycia błędu oczywistego płatności nie mogą zostać wypłacone na większą powierzchnię upraw aniżeli zostało zadeklarowane. Złożone przez stronę w odwołaniu z dnia 4 marca 2009r. "oświadczenie o popełnionych pomyłkach" nie może zostać zakwalifikowane jako błąd oczywisty, gdyż nie mogły one zostać wykryte na podstawie informacji zawartych w złożonym wniosku pomocowym. We wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 strona wystąpiła jedynie o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Dopiero w dniu 4 marca 2009r. wystąpiła z żądaniem przyznania dodatkowo uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych. W związku z tym, że w 2008r. złożenie wniosku bez sankcji terminowych dozwolone było w terminie do 31 maja 2008r. lub 9 czerwca 2008r. z uwzględnieniem sankcji terminowych, strona nie zachowała przewidzianych przepisami prawa terminów na składanie zmian do wniosku. Organ wyjaśnił również niekwestionowany przez stronę sposób wyliczenia należności z tytułu JPO Natomiast w związku z tym, że żądanie przyznania uzupełniających płatności obszarowych zostało zgłoszone po terminie ustanowionym w art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, nie zostało uwzględnione. W odwołaniu od tej decyzji G. P. zarzuciła, iż została ona wydana bez podstawy prawnej i nie zawiera uzasadnienia prawnego, gdyż żaden z powołanych aktów prawnych nie stanowi o tym, iż pomyłka jaka miała miejsce w jej przypadku nie jest tzw. "błędem oczywistym". Powołane przepisy nie definiują spornego pojęcia błędu oczywistego. Organ pierwszej instancji zaniechał rozpatrzenia i ustosunkowania się do zarzutu naruszenia zasady równości obywateli w stosunku do kwalifikacji błędów i omyłek we wnioskach innych rolników i dokonywania ich poprawy w trybie art. 50 i art. 64 § 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko i argumentację organu pierwszej instancji, iż nieprawidłowość polegająca na niewpisaniu we wniosku działek rolnych kwalifikujących się do uzyskania uzupełniających płatności obszarowych nie może zostać uznana za błąd oczywisty. Podniósł nadto, iż wystąpienie o uzupełniające płatności obszarowe do gruntów rolnych, które spełniają warunki rozporządzenia nie jest obowiązkiem strony, a jedynie uprawnieniem. To od strony zależy, czy takie grunty zadeklaruje we wniosku, czy też zrezygnuje z tego uprawnienia. Staranne wypełnienie wniosku, a tym samym określenie żądania jest podstawowym obowiązkiem strony postępowania. O sposobie określenia części VII wniosku (wpisania odpowiednich grup upraw w ramach działek rolnych) strona została poinformowana w sekcji IX wniosku "Objaśnienia". Ponadto strona składając podpis na wniosku oświadczyła, iż znane jej są zasady przyznawania płatności. W ocenie organu treść wniosku złożonego przez stronę była spójna z pozostałymi dokumentami. Dane zawarte we wniosku i załącznikach graficznych nie zawierały żądnej informacji, która mogłaby wskazywać, iż strona żąda przyznania uzupełniających płatności obszarowych. We wniosku w stosunku do działek rolnych wpisano jedynie grupę upraw JPO, a na załączniku graficznym zgodnie z instrukcją obrysowano granice działek rolnych z odpowiednim oznaczeniem działki rolnej. W związku z tym wniosek o dopłaty zawierał niezbędne informacje do przyznania płatności, które nie wykluczały się wzajemnie. Trudno więc zarzucać organowi, że rozpatrzył sprawę niezgodnie z zasada poszanowania interesu społecznego i słusznego interesu strony. Spójność pomiędzy treścią formularza wniosku, a treścią załącznika graficznego nie może skutkować przyjęciem, iż wnioskodawca dopuścił się błędu oczywistego. Rozporządzenie komisji (WE) nr 796/2004 wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. W kwestii pojęcia błędu oczywistego, o którym mowa w art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 pominąć wypada konstrukcje oczywistej omyłki występującej na gruncie k.p.a. i procedur sądowych. Korekta z dnia 4 marca 2009r. nie może zostać uwzględniona, bowiem naruszałaby zasady uregulowane w art. 15 i 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Płatności bezpośrednie stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej i mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, w takiej wysokości, w jakiej zostały określone przez Unię Europejską. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości i przyznawaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Każda decyzja, która przyznano by rolnikowi płatność bezpośrednią do działek rolnych zgłoszonych po dniu 9 czerwca 2008r. rażąco naruszałaby prawo wspólnotowe. W ramach nadzoru merytorycznego prowadzonego nad biurami powiatowymi Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa sprawdzał obsługę wniosków o przyznanie płatności do gruntów rolnych. W biurze powiatowym w S. kontrola dotycząca wniosków z 2008r. odbyła się w dniach od 25 września 2009r. do 15 października 2010r. i nie wykazała przypadków, na które strona powołała się w odwołaniu. W zaskarżonej decyzji nie powołano w podstawie prawnej art. 104 k.p.a., lecz uchybienie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i nie może stanowić podstawy wydania decyzji kasacyjnej. W lakonicznej skardze na powyższą decyzję G. P. zarzuciła, iż została wydana bez podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego oraz z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 16 września 2010r. skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w skardze. Ponowiła przy tym argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Nadto uzasadniając zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności podniosła, iż zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i decyzja organu drugiej instancji są identyczne w swej treści. W piśmie tym skarżąca zawarła również wniosek o zwrot kosztów postępowania w postaci wpisu w wysokości 100 zł oraz pozostałych kosztów sądowych w wysokości 50 zł – kosztów listów poleconych oraz przyjazdu do Ł. w celu zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływaną jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji sąd uznał, iż skarga nie jest uzasadniona. Nie jest uzasadniony zarzut braku podstawy prawnej kwestionowanych decyzji W częściach wstępnych rozstrzygnięć, jak i w ich uzasadnieniu przytoczono stosowne regulacje prawne. W szczególności, wbrew wywodom skarżącej, niepowołanie art. 104 k.p.a. jako podstawy prawnej rozstrzygnięć nie stanowi uchybienia, które w jakikolwiek sposób rzutuje na wynik postępowania. Brak uzasadnienia zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności uniemożliwia jego weryfikację. Wypada jedynie podkreślić, że to właśnie dla jego uniknięcia organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od pierwszej decyzji wydanej w niniejszej sprawie, w którym to odwołaniu skarżąca po raz pierwszy żądała wypłaty także UPO, uchylił kwestionowaną decyzję. choć uwzględniała ona w całości zgłoszone żądanie. Organ II instancji w sposób obszerny uzasadnił przyczyny, dla których zachowanie skarżącej nie zostało zakwalifikowane jako oczywisty błąd, który mógłby zostać skorygowany w postępowaniu odwoławczym. Dla uzasadnienia tej tezy przytoczono zasady korygowania, uzupełniania wniosku i wskazano podstawę prawną – przepis art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Powołano też regulację zawartą w art. 19 tegoż rozporządzenia, która wyklucza zakwalifikowanie zachowania skarżącej jako oczywisty błąd. Trafnie organ uznał, że pominięcie we wniosku o przyznanie płatności obszaru i upraw, które uprawniałyby skarżącą do otrzymania kolejnego świadczenia - uzupełniającej płatności obszarowej - należało potraktować równoznaczne z niewnioskowaniem o jej przyznanie. Są w pełni podziela ocenę organu, że formularz wniosku o przyznanie płatności jest wystarczająco czytelny, wyraźnie wymienia rodzaje upraw, o jakie może się ubiegać producent rolny. Takie zaniechanie nie kwalifikuje się jako oczywista pomyłka pisarska. Oczywista omyłka pisarka dotyczy takich pomyłek, błędów jak błędy literowe, wadliwe wskazanie numeracji, zwłaszcza tzw błąd czeski. Z całą pewnością nie sposób zakwalifikować jako takiej omyłki pominięcie całego areału upraw w formularzu zgłoszeniowym. Jest to po prostu niezłożenie wniosku o ich przyznanie. Świadczy to jedynie o braku należytej staranności przy wypełnianiu wniosku. Innymi słowy, korekty wniosku, prostowania, uzupełniania można dokonać jedynie w obrębie zgłoszonych żądań. Tymczasem bezspornie G. P. we wniosku z dnia 15 maja 2008 roku w ogóle nie żądała przyznania jej uzupełniającej płatności obszarowej. Wywody skarżącej zmierzające do wykazania, że jej zachowanie (zaniechanie) stanowiło błąd oczywisty, omyłkę stanowią w tej sytuacji próbę obejścia wymogów dotyczących zgłaszania wniosków o płatności. Jak wywiedziono w uzasadnieniach decyzji, niosek składa się w zakreślonym w ustawie terminie. Z mocy art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 11 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 termin ten to 15 marca – 15 maja 20008r., bądź w dodatkowym terminie 25 dni, ale to już wiązało się z sankcjami za każdy dzień opóźnienia. Należy przypomnieć jedynie, że korekta wniosku może dotyczyć jedynie danych i informacji w nim zawartych (art. 19 rozporządzenia komisji (WE) nr 796/2004) Wynika z tych zasad, przytoczonych obszernie przez organ w zaskarżonej decyzji, że braki wniosku skarżącej jako taki błąd się nie kwalifikują. Ponadto trafnie organ zauważył, że skarżąca przekroczyła termin do złożenia korekty wniosku, bowiem – o ile traktować jako korektę jej odwołanie z marca 2009 roku, to termin do złożenia korekty upływał z dniem 9 czerwca 2008 roku. Dopłaty w trybie ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego przyznawane są na wniosek rolnika, czy producenta rolnego. Wystąpienie z wnioskiem należy do uprawnień rolników, z których nie mają obowiązku korzystać. Oznacza to z drugiej strony, że organ przyjmujący wniosek nie ma obowiązku pouczania wnioskodawcy o wszystkich przysługujących mu udogodnieniach. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że organ nie miał obowiązku wzywania wnioskodawczyni do wypowiedzenia się, czy chce skorzystać z innych dopłat, niż te, o które wnioskowała, wypełniając formularz zgłoszeniowy na rok 2008., tym bardziej, że w formularzu wnioskowym nie wykazała tych upraw, które do takich dopłat (UPO) by ją uprawniały. Nie są trafne również wywody co do uznaniowości rozstrzygnięć organu administracji w sprawach o dopłaty w ramach wsparcia bezpośredniego. Postępowanie jest sformalizowane, decyzje o przyznaniu świadczeń oparte są na kryteriach pozbawionych przymiotu uznaniowości. Z uwagi na powyższe, nie znajdując uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.