III SA/Łd 260/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. na akt administracyjny Dyrektora Archiwum Państwowego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego oddala skargę Aktem administracyjnym z dnia [...] nr [...] Dyrektor Archiwum Państwowego w Ł. zobowiązał Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. do zorganizowania lub dalszego prowadzenia, zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, archiwum zakładowego. Wskazał, że uwzględniając charakter i zakres prowadzonej działalności ustalił WFOŚiGW jako jednostkę, w której powstają materiały archiwalne, wchodzące w skład archiwum państwowego. Dyrektor Archiwum zaznaczył również, że do prowadzenia archiwum zakładowego mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Pismem z dnia [...] Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. wezwał Dyrektora Archiwum Państwowego w Ł. do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o uchylenie wydanego aktu administracyjnego z uwagi na naruszenie art. 33, art. 5 i art. 15 w związku z art. 400 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu podniesiono, że Fundusz nie jest jednostką, o której mowa w art. 33 ustawy archiwalnej. Wskazano, iż archiwa zakładowe tworzy się w organach państwowych, innych państwowych jednostkach organizacyjnych, jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych. Natomiast zgodnie z treścią art. 400 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej są samorządowymi osobami prawnymi w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W ocenie strony, Fundusz mając osobowość prawną nie należy do grupy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, ponieważ jego mienie nie jest częścią mienia samorządowego przysługującego województwu jako osobie prawnej. W piśmie z dnia 10 marca 2010 r. Dyrektor Archiwum Państwowego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie. W uzasadnieniu organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w którym orzeczono, że jednoosobowe spółki Skarbu Państwa powinny zostać objęte nadzorem archiwum państwowego. Podkreślił także, iż w innych miastach wojewódzkich Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej od kilku lat są pod nadzorem odpowiednich terytorialnie archiwów państwowych. W skardze z dnia 10 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. wniósł o uchylenie aktu administracyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r. zarzucając mu naruszenie art. 33 ust. 1, art. 34 w związku z art. 5 ust. 1, art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach w związku z art. 400 ust. 2, art. 400g, art. 400h ust. 1 i 2, art. 400 r. ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych. Zarzucono także naruszenie art. 8 ust. 1, art. 41 ust. 1 pkt 6 oraz art. 47 - 49 ustawy o samorządzie województwa poprzez przyjęcie, że WFOŚiGW jest jednostką wymienioną w art. 33 ustawy archiwalnej i zobowiązaną na podstawie art. 34 tej ustawy do utworzenia archiwum zakładowego i dokonywania czynności, o których mowa w tym przepisie, podczas jest to jednostka nie wymieniona w art. 33 ustawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 400 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej są samorządowymi osobami prawnymi w rozumieniu art. 9 pkt. 14 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, powołanymi przez w/w ustawę Prawo ochrony środowiska. Wojewódzkie fundusze mając osobowość prawną nie należą do grupy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, ponieważ ich mienie nie jest częścią mienia samorządowego przysługującego województwu jako osobie prawnej. Na podstawie art. 400g wojewódzkie fundusze prowadzą gospodarkę finansową w sposób samodzielny korzystając ze środków własnych, zarówno przy finansowaniu zadań określonych w ustawie jak i w zakresie kosztów prowadzonej działalności. W ocenie wnoszącego skargę, z punktu widzenia ustawy Prawo ochrony środowiska, wojewódzkie fundusze są instytucjami działającymi w obszarze województwa, udzielającymi pomocy finansowej jednostkom i podmiotom realizującym zadania proekologiczne wymienione przez ustawę POŚ, na terenie tego województwa. Przyjęcie stanowiska, że wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej jest wojewódzką jednostką organizacyjną, której mienie jest mieniem województwa pozostaje, w ocenie strony skarżącej, także w sprzeczności z zapisami art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślono, iż w § 2 ust.1 in fine obowiązujących w 2010 r. "Zasad udzielania i umarzania pożyczek oraz udzielania dotacji ze środków Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł." (opublikowanych na stronie internetowej Funduszu), przewidziano, że cyt." Środki Funduszu przeznaczone są w szczególności dla jednostek samorządu terytorialnego(...)". Oznacza to, że WFOŚiGW w Ł. nie jest podmiotem do którego zastosowanie ma art. 34 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach Fundusz - nie jest bowiem państwową jednostką organizacyjną, nie jest też jednostką samorządu terytorialnego, ani inną samorządową jednostką organizacyjną. Strona skarżąca podniosła również, że na podstawie powołanego art. 9 pkt 14 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej zostały wskazane jako odrębne, niezależne od jednostek samorządowych podmioty, a mianowicie jako cyt. "samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych". Fundusze te nie spełniają przesłanek dla zakwalifikowania ich jako wojewódzkich jednostek organizacyjnych określonych w przepisach art. 8 ust.1 oraz art. 47 do 49 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, ponieważ nie zostały utworzone przez województwo, nie realizują zadań województwa, a ich mienie nie jest mieniem województwa. Fundusz podkreślił także, że bardzo istotny z punktu widzenia funkcjonowania wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej jest przepis art. 400h ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym m. in. najważniejsze wewnętrzne dokumenty wojewódzkich funduszy uchwalane przez ich rady nadzorcze stanowią podstawę wspólnych uzgodnień Narodowego Funduszu z Ministrem Środowiska lub podstawę istotnych regulacji Narodowego Funduszu. Dotyczy to m. in. uzgodnień w zakresie wspólnej strategii działania funduszy, uchwalania wspólnej strategii działania Narodowego i wojewódzkich funduszy, uchwalania strategii działania Narodowego Funduszu, uchwalania planu działalności i zatwierdzania listy programów priorytetowych Narodowego Funduszu. Podkreślono, że żaden z organów samorządu województwa nie uchwala, poza statutem, ani też nie zatwierdza żadnego z istotnych dla funkcjonowania wojewódzkich funduszy dokumentów, do których należą m.in. listy przedsięwzięć priorytetowych, zasady przyznawania dofinansowania, roczne sprawozdania zarządów z działalności, roczne sprawozdania finansowe i zasady wynagradzania. W odpowiedzi na skargę z dnia 30 kwietnia 2010 r. Dyrektor Archiwum Państwowego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż Archiwum Państwowe w Ł., podobnie jak archiwa w W., P. i W., uznało Fundusz za podmiot wytwarzający materiały archiwalne, wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego, w myśl art. 33 ust. 1 ustawy archiwalnej. Organ dodał, iż archiwa państwowe gromadząc i przechowując materiały archiwalne służą nauce, kulturze, gospodarce narodowej oraz potrzebom obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, między innymi, na inne niż określone w pkt 1 - 3 § 2 art. 3 cytowanej ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skoro pismo Dyrektora Archiwum Państwowego w Ł. z dnia 26 stycznia 2010r. nr [...] nakłada na Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. obowiązki wynikające z przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 673 ze zm.), to jest ono innym aktem administracyjnym, który podlega kontroli przez sąd administracyjny. Kontrola legalności zaskarżonego aktu sprowadza się do dokonania przez sąd administracyjny oceny prawnej zgodności tego aktu z prawem. Zgodność ta - w okolicznościach niniejszej sprawy - oceniana jest przede wszystkim pod kątem spełniania kryteriów zawartych w przepisach prawa materialnego. W ocenie Sądu, zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego. Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych lub dyrektor właściwego archiwum państwowego ustalają jednostki, w których tworzy się archiwa zakładowe. W myśl przepisu § 1 art. 33 cytowanej ustawy, archiwa zakładowe tworzy się w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne. Pojęcie "samorządowe jednostki organizacyjne", którym posłużył się ustawodawca, nie zostało zdefiniowane w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Należy jednak zauważyć, że pojęcie "jednostki organizacyjnej", funkcjonuje w obrocie prawnym przede wszystkim z racji jego ustawowego określenia w art. 33 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Niespornym jest zatem, że zgodnie z powołanym przepisem, jednostką organizacyjną jest każda osoba prawna, przy czym taką jednostką może być także jednostka niebędąca osobą prawną (por. art. 331 k.c.). Stosownie natomiast do art. 400 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. Nr 25, poz. 250 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 listopada 2009r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 215, poz. 1664), wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej są samorządowymi osobami prawnymi w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240). Nie może więc budzić wątpliwości, iż posiadający osobowość prawną Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 33 k.c., co oznacza, że dalszego wyjaśnienia wymaga jedynie ewentualny status Funduszu jako samorządowej jednostki organizacyjnej. W ocenie Sądu, istotne znaczenie dla oznaczenia statusu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej ma właśnie treść cytowanego wyżej art. 400 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, w którym ustawodawca w sposób wyraźny i bezpośredni przyporządkował fundusz do grupy samorządowych osób prawnych. Należy zauważyć, że cytowane wyżej brzmienie art. 400 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązuje od dnia 1 stycznia 2010r., gdyż przed nowelizacją przepis ten stanowił, iż wojewódzkie fundusze mają osobowość prawną i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych są wojewódzkimi funduszami celowymi. Na gruncie wcześniejszego brzmienia art. 400 ustawy Prawo ochrony środowiska, prezentowany był pogląd, iż wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej należy zaliczyć do grupy wojewódzkich jednostek organizacyjnych (realizują zadania wyodrębnione z budżetu województwa na obszarze województwa) a nie do grupy samorządowych jednostek organizacyjnych, ponieważ mienie funduszy nie jest częścią mienia samorządowego przysługującego województwu jako osobie prawnej, lecz stanowi wyodrębnioną część mienia Skarbu Państwa przysługującego wojewódzkiemu funduszowi jako państwowej osobie prawnej (R. Marchewka, Wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej; Zagadnienie administracyjnoprawne Kw. Pr. Pub. 2002 nr 1-2, s. 43, K. Gruszecki Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Wyd. II 2008, Wolters Kluwer Polska sp. z o.o., komentarz do art. 400 ustawy). Obecnie należy jednak uznać, iż skoro ustawodawca zmienił treść art. 400 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i wyraźnie przyporządkował wojewódzkie fundusze ochrony środowiska do grupy samorządowych osób prawnych to, w ocenie Sądu, winny mieć do funduszy zastosowanie regulacje prawne odnoszące się do samorządowych (wojewódzkich) jednostek organizacyjnych, nie wyłączone spod stosowania przez ustawę Prawo ochrony środowiska. Ponadto, odwołując się do celu ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (zwłaszcza art. 1), stwierdzić należy, że wolą ustawodawcy jest ochrona wszelkich materiałów archiwalnych, które mają znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej, między innymi o działalności Państwa Polskiego, państwowych jednostek organizacyjnych oraz jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych. Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest instytucją dysponującą publicznymi środkami finansowymi i wytwarzającą dokumentację często o niepowtarzalnym i unikalnym charakterze. Wyniki pracy Funduszu – sprawozdania, uchwały, informacje, opinie oraz zawarte umowy w znacznej części stanowią materiały archiwalne i dlatego podzielić należy pogląd prezentowany przez organ, iż dokumentacja ta wymaga szczególnej ochrony przewidzianej dla materiałów archiwalnych. Uznając wyjątkowy status Funduszu, jako podmiotu działającego na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, jego miejsca w regionie, z racji prowadzonej działalności i wytwarzanej dokumentacji dotyczącej stanu środowiska w województwie i działalności na rzecz służb ochrony środowiska, zasadnie Dyrektor Archiwum Państwowego w Ł. nałożył na Fundusz obowiązek zorganizowania archiwum zakładowego. Podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, iż wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, mając osobowość prawną nie należą do grupy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, ponieważ ich mienie nie jest częścią mienia samorządowego przysługującego województwu jako osobie prawnej, nie ma w ocenie sądu istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Fakt, iż Fundusz prowadzi gospodarkę finansową w sposób samodzielny, korzystając ze środków własnych zarówno przy finansowaniu zadań określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska jak i w zakresie kosztów prowadzonej działalności nie powoduje, iż nie można - dla celów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach –przyporządkować tej instytucji do samorządowych jednostek organizacyjnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż środki finansowe przekazane Funduszowi do samodzielnego gospodarowania zostały wyodrębnione ze środków publicznych, a Fundusz realizuje na obszarze województwa konkretne zadania wyodrębnione z budżetu województwa. Warto podkreślić, iż w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590) zapisano, że w celu wykonywania zadań, województwo tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne, a zatem należy przyjąć, że w tym pojęciu mieszczą się zarówno jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak i osoby prawne. Zgodnie natomiast z art. 47 ust. 2 tej ustawy, wojewódzkimi osobami prawnymi są takie samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status, oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez województwo. Jak zaznaczono wyżej, z dniem 1 stycznia 2010 r., w związku z wejściem w życie ustawy z 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw zmienił się status prawny wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej - z państwowego wojewódzkiego funduszu celowego na samorządową osobę prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten określając katalog podmiotów zaliczanych do sektora finansów publicznych wskazuje inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, jednostek badawczo-rozwojowych, banków i spółek prawa handlowego. Zatem, ustawodawca zaliczył wojewódzki fundusz ochrony środowiska do sfery działalności samorządu terytorialnego, choć nie posłużył się wprost sformułowaniem "samorządowa wojewódzka osoba prawna". Zdaniem Sądu, wojewódzki fundusz ochrony środowiska należy traktować jak samorządową wojewódzką osobą prawną wykonującą zadania publiczne o zasięgu wojewódzkim z zakresu ochrony środowiska. Ponadto istotne jest, iż w przepisach art. 400 - 411a ustawy Prawo ochrony środowiska, regulujących organizację i zakres działania funduszu, zostały również określone kompetencje zarządu województwa oraz sejmiku województwa. Z przepisów tych wynika, iż zarząd wojewódzkiego funduszu stanowią prezes i zastępcy prezesa powoływani i odwoływani przez zarządy województw, na wniosek rad nadzorczych wojewódzkich funduszy. Z kolei sejmik województwa powołuje i odwołuje członków rad nadzorczych, a także nadaje funduszowi statut określający organizację wewnętrzną funduszu, szczegółowy tryb działania organów oraz sposób udzielania pełnomocnictw. Ponadto organem nadzoru nad funduszem jest zarząd województwa (art. 400r ustawy). W tej sytuacji należy uznać, że Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. jest samorządową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, w której powstają zasoby archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalne. Słusznie zatem Dyrektor Archiwum Państwowego w Ł. przyjął, iż jednostka ta ma ustawowy obowiązek zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego. Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. a.k.