II SA/Łd 275/10

Dnia 8 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2010 roku sprawy ze skargi J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu D. J., prowadzącemu kancelarię radcy prawnego w Ł. przy ulicy [...], kwotę złotych 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, zawierającą należny podatek od towarów i usług. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...], nr [...] umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a postępowanie w sprawie zmian wprowadzonych podczas realizacji inwestycji polegającej na dobudowie klatki schodowej do istniejącego budynku mieszkalnego stanowiącego własność R. J., zlokalizowanego w K. przy ul. A 70b w zakresie wykonanego do strony wschodniej otworu okiennego o wymiarach 120 x 165 cm. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, iż pismem z dnia 17 listopada 2005r. J. G. poinformował organ o nieprawidłowościach powstałych podczas robót budowlanych polegających na dobudowie klatki schodowej do istniejącego budynku mieszkalnego na posesji stanowiącej własność R. J., położonej w K. przy ul. A 70b. Organ ustalił, że inwestor wykonał w 1979r. roboty budowlane polegające na dobudowaniu klatki schodowej do istniejącego budynku mieszkalnego oraz na wykonaniu żelbetowego fundamentu pod słupy, obecnie zadaszonego tarasu, działając na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...]. Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w/w otwory pozostają w ścisłym związku z dobudową klatki schodowej. W związku z wprowadzoną nieistotną zmianą podczas realizacji obiektu, polegającą na zmianie kierunku biegu klatki schodowej, przed 1979r. wykonano w poziomie parteru pełną ścianę zamiast okna o wymiarach 242 x 168 cm, natomiast w poziomie piętra okno zmniejszono do wymiaru 120 x 165 cm. Na okoliczność tę sporządzono notatkę służbową z dnia 4 maja 2009r., którą podpisał R. J. Otwory okienne w ścianie klatki schodowej przewidywał projekt budowlany, zatwierdzony przez Naczelnika Miasta K. decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Za zgodną z tą decyzją organ pierwszej instancji uznał również odległość nieocieplonej wschodniej ściany fundamentowej w dobudowanej klatce schodowej, która w zatwierdzonym nią projekcie wynosiła 2,85 m. Po wykonaniu ocieplenia dobudowanej klatki schodowej styropianem, odległość tej ściany od granicy działki sąsiedniej uległa zmniejszeniu i wynosi obecnie 2,77 m. Organ ustalił też że J. G. nie mógł określić daty wykonania spornych robót, skoro nabył sąsiednią nieruchomość dopiero 28 sierpnia 1997r, nie jest też w stanie przedstawić żadnych świadków mogących potwierdzić te fakty. Następnie organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż podstawę ustaleń, co do czasu wykonania obecnie istniejącego otworu okiennego o wymiarach 120 x 165 cm, jak i pozostałych otworów opiera na oświadczeniu E. S. z dnia 6 maja 2009r., który stwierdził, iż w 2001r. wykonywał wyłącznie ocieplenie całego budynku mieszkalnego (wraz z dobudowaną klatką schodową) oraz zadaszony taras w poziomie piętra (od strony zachodniej). Na tej podstawie za wiarygodne uznał oświadczenie R. J. z dnia 4 maja 2009r., iż roboty budowlane związane z dobudową klatki schodowej i wykonaniem otworów okiennych zostały wykonane w 1979r. Poza wskazanymi wcześniej zmianami w stosunku do zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu, zlikwidowano także w poziomie parteru i piętra po jednym z trzech okien o wymiarach 65 x 165 cm od strony podwórza (strona północna). Natomiast w miejsce projektowanych otworów okiennych zamontowano na parterze dwa okna o wymiarach 79 x 145 cm, a na piętrze dwa okna o wymiarach 79 x 165 cm, a więc mniejsze niż przewidywał projekt. Zmiany te zostały zrealizowane podczas zakończonej w 1979r. budowy i stanowią w myśl art. 36a ust. 5 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane nieistotne odstępstwa. Ponieważ strona skarżąca nie występowała z żądaniem zamurowania okien, a w toku postępowania ustalono, że inwestor wykonał dobudowę klatki schodowej zgodnie z projektem w zakresie jej wymiarów, przy jednoczesnym zmniejszeniu wymiarów okien, nie zachodzi możliwość wydania decyzji odmownej. Nie stwierdzono także, aby prowadzone przez inwestora roboty budowlane dotyczące dobudowy klatki schodowej rozpoczęte w 1975r., a zakończone w 1979r. zostały przerwane na okres dłuższy niż 2 lata. Nie zachodzi zatem podstawa do skierowania do Starosty [...] wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. W sprawie wykonanego przez R. J. ocieplenia było prowadzone odrębne postępowanie, które zostało zakończone decyzją z dnia [...], nr [...] o umorzeniu postępowania. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji decyzją z dnia [...], nr [...]. Odrębne postępowanie toczy się w sprawie wykonania zadaszonego tarasu w poziomie piętra od strony zachodniej, który jest oparty na 4 słupach murowanych. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu pierwszej instancji, prowadzenie dalszego postępowania w sprawie zrealizowanych przez inwestora nieistotnych zmian w usytuowaniu i wymiarach oraz ilości otworów okiennych występujących w ścianie wschodniej i północnej w dobudowanej klatce schodowej stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od decyzji J. G. zarzucił organowi pierwszej instancji, iż nie zastosował się on do wskazań zawartych w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] oraz zakwestionował prawidłowość przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i dokonanej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że od bezprzedmiotowości postępowania należy odróżnić bezzasadność żądania strony, która oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku, co musi zostać wykazane w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Biorąc pod uwagę treść żądania J. G., tj. nakazanie zamurowania otworu okiennego zlokalizowanego w ścianie wschodniej klatki schodowej dobudowanej do budynku mieszkalnego, organ pierwszej instancji winien był rozstrzygnąć sprawę stosownie do żądania strony. Zaskarżony akt administracyjny nie odnosi się jednak do żądania skarżącego. Następnie organ odwoławczy stwierdził, iż materiał dowodowy nie został w sposób wyczerpujący zgromadzony. Zwrócił przy tym uwagę na konieczność dołączenia do akt sprawy aktualnych odpisów z ksiąg wieczystych założonych dla nieruchomości położonych w K. przy ul. A 70a i 70b. Podkreślił przy tym, że z decyzji Naczelnika Miasta K. z dnia [...] wynika, iż inwestorami byli H. J. i R. J. Tymczasem za stronę postępowania został uznany jedynie R. J. Kwestia prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania powinna zostać jednoznacznie wyjaśniona na podstawie aktualnych odpisów z ksiąg wieczystych. Za niewystarczające uznał działania organu pierwszej instancji przedsięwzięte w celu wyjaśnienia wątpliwości dotyczących prawidłowości pomiarów dokonanych przez ten organ oraz przez S. O. – autora oceny technicznej "robót budowlanych wykonanych w 2010r. przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym w K., ul. A 70b – działka nr [...]", do czego organ ten został zobowiązany w decyzji z dnia [...], nr [...]. Zarzucił organowi pierwszej instancji, iż nie zostały przeprowadzone z udziałem stron ponowne oględziny i w wyniku porównania ze sobą poszczególnych protokołów z oględzin organ ten stwierdził, że odległość wschodniej ściany klatki schodowej do ogrodzenia między nieruchomościami wynosi 2,85m (notatka służbowa z dnia 29 i 30 września 2009r.). Zarzucił również, iż organ pierwszej instancji nie przedsięwziął dodatkowych czynności zmierzających do ustalenia, czy budynek, którego dotyczy postępowanie został oddany do użytkowania. Wskazał jedynie, iż uprzednio uzyskał ze Starostwa Powiatowego w K. (pismo z dnia 22 maja 2006r.) oraz Archiwum Państwowego w K. (pismo z dnia 9 czerwca 2006r.) informację o nieposiadaniu żądanych danych. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w pełni uzasadnione jest wystąpienie do właściwego organu o ustalenie, czy w książkach ruchu budowlanego nie ma adnotacji o oddaniu budynku do użytkowania. Nadto organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji naruszył art. 10 § 1 K.p.a., bowiem przed zakończeniem postępowania nie umożliwił stronom wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W skardze na powyższą decyzję J. G. zarzucił organom administracji przewlekłe prowadzenie postępowania, nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 8 października 2010r. pełnomocnik skarżącego, popierając zarzuty skargi podkreślił, że skarżący od początku kwestionował sposób wykonania klatki schodowej, a nie jedynie okna w jej ścianie wschodniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność, określone w art. 3 § 2 w/w ustawy. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami skargi. Skarga jest uzasadniona. Wprawdzie organ odwoławczy trafnie podniósł, iż wadliwe, pozbawione podstaw prawnych było umorzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., nie można bowiem mówić w tej sprawie o bezprzedmiotowości postępowania. Sąd podziela również uwagi generalne dotyczące nieustalenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania. Niemniej, organ odwoławczy winien wprzódy wyjaśnić, czy istotnie wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji H. J. nadal jest współwłaścicielką nieruchomości objętej inwestycją i czy służy jej przymiot strony. Podobnie nie wyjaśniono, czy uczestnikami postępowania nie powinni zostać również inni właściciele nieruchomości przy ul. A 70a w K. Jak wynika z protokołu z dnia 6 marca 2009 roku "w sprawie zapoznania się z dokumentami" nabywcą tej nieruchomości była także B. G. Dopiero pozytywne ustalenie przez organ odwoławczy, że nie brały udziału w postępowaniu osoby, którym służy przymiot strony, czyni skutecznym zarzut nieustalenia kręgu stron postępowania i uzasadnia uchylenie decyzji organu stopnia podstawowego. Tym bardziej, że postępowanie w sprawie nieprawidłowości związanych z inwestycją na nieruchomości trwa bez mała pięć lat, a decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. były już kilkakrotnie uchylane. Przede wszystkim jednak, niezależnie od zarzutów podnoszonych przez skarżącego stwierdzić trzeba, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawęził przedmiot postępowania. W aktach brak pierwotnego wniosku skarżącego, organ odwołuje się do pisma J. G. z dnia 17 listopada 2005 roku, jako pierwszego pisma w sprawie, które poprzedzało wszczęcie postępowania, a którego nie ma w aktach. Wprawdzie przedmiot ten został identycznie określony w decyzjach wydawanych przez organy obydwu instancji już w 2008 roku. Decyzje te jednak zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 listopada 2008 roku w sprawie II S.A./Łd 452/08, jednak przedmiot postępowania Sąd orzekający określił jako zmiany wprowadzone w toku dobudowy klatki schodowej. Wśród wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA jest też zalecenie wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych. Ponadto także w późniejszych pismach, np. z 4.09.2009 r. skarżący wskazuje na niezachowanie przez inwestora wymaganych prawem odległości od granicy z jego nieruchomością. Zdaniem skarżącego dobudowana klatka narusza w tym zakresie normy prawa budowlanego. Ta okoliczność wskazuje wyraźnie, że postępowaniem nie objęto wszystkich okoliczności faktycznych, niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy. Okoliczność, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do tej kwestii wynika z faktu, że nie dysponował pełną dokumentacją, w tym pierwszym pismem skarżącego w sprawie nieprawidłowości inwestycyjnych na sąsiedniej nieruchomości czy dokumentacją projektową, co pozwoliłoby na uwagi dotyczące rozważenia zarzutów co do inwestycji, nawet jeśli nie były one wcześniej podnoszone przez skarżącego. Reasumując tę część rozważań, w ocenie sądu doszło do nieuzasadnionego okolicznościami sprawy zawężenia przedmiotu postępowania, czego nie zauważył także organ odwoławczy. Administracyjne postępowanie odwoławcze nie ogranicza się wszak do kontroli zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy przejmuje sprawę do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. W konsekwencji organowi II instancji należy postawić zarzut niewyjaśnienia okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia, był on bowiem obowiązany skontrolować również, jaki jest w istocie zakres żądań strony. Powstaje bowiem poważne niebezpieczeństwo, że przy takim określeniu przedmiotu postępowania w decyzji kasacyjnej, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji (pomimo trafnego co do zasady uchylenia jego decyzji), ponownie nie zostaną wyczerpująco wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne związane z budową klatki schodowej, w tym m.in. pomijana dotychczas prawidłowość posadowienia klatki schodowej, zachowania niezbędnych odległości od granicy. Zaniechanie tego obowiązku stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Natomiast konieczność uchylenia decyzji organu I instancji wynika wprost z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Umorzenie postępowania było pozbawione podstaw prawnych, nie ustalono kręgu osób, którym służył przymiot strony, a w każdym razie co do których istnieją przypuszczenia, ż taki przymiot im przysługuje, o czym napisano wyżej (art. 145§ pkt 1 lit. "b". p.p.s.a). Organ ten winien również ponownie rozważyć zakres postępowania i wyjaśnić wszelkie wątpliwości związane z budową klatki schodowej, w tym realizację okien i zachowanie odległości od granicy. Decyzję organu I instancji zatem należało uchylić na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. "b" "c" p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, na które składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego – radcy prawnego w wysokości 240 zł wraz z podatkiem VAT, orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).