IV SA/Wa 1415/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2010 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz szamba szczelnego na działce nr [...] w obrębie [...] przy drodze dojazdowej do ul. [...] na terenie dzielnicy [...] W. Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu I instancji i wskazując na treść art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) podniosło, iż z akt sprawy wynika, iż dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka nie została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym, organ nie wystąpił z wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Przytaczając treść art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) organ odwoławczy podał, iż określenie przeznaczenia, jak i zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, aby w odniesieniu do terenu inwestycji nie istniał obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne albo teren był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, iż działka nr [...] oznaczona jest w ewidencji gruntów jako użytek leśny - LsVI i tym samym wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W uprzednio obowiązującym planie teren nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia tych gruntów, a i obecnie brak jest takiej zgody. Tym samym, wobec niespełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało, zdaniem Kolegium, odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2010r. Sygn. akt IV SA/Wa 1415/10 wywiódł R. K. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez przyjęcie, że w stosunku do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie został spełniony wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów; 2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że w stosunku do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest zgodna z przepisami prawa; 3. naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 kpa przez zaniechanie zbadania wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia, w szczególności w odniesieniu do okoliczności zgłoszonych przez stronę w toku postępowania odwoławczego oraz poprzez nieuwzględnienie, iż działka objęta wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, była uprzednio objęta ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonym uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] września 1992 r. oraz zgodą właściwego organu na nadanie powyższej działce przeznaczenia na cele mieszkalne, a nadto decyzją Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. zezwalającą na wyłączenie części tej działki z produkcji leśnej; 4. naruszenie zasad postępowania wynikających z art. 8 i 110 kpa poprzez nieuwzględnienie twierdzeń skarżącego o związanie organu decyzjami administracyjnymi wydanymi we wcześniej obowiązującym stanie prawnym, zgodnie z którym działka skarżącego została już wyłączona z produkcji leśnej oraz zmienione zostało jej przeznaczenie na potrzeby zabudowy mieszkaniowej. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż jak wskazuje data zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego (1992r.) przy jego opracowywaniu oraz wprowadzaniu nie można odnosić się do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem w momencie opracowywania tego planu ustawa ta nieobowiązywała. Aktem prawnym dla tego okresu jest ustawa Sygn. akt IV SA/Wa 1415/10 z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11 poz. 79 ze zm.). Powołując treść art. 7 ww. ustawy z 1982 r. skarżący podniósł, iż plan ogólny, który wszedł w życie w 1992 r. przewidywał, iż działce skarżącego nadane jest przeznaczenie umożliwiające zabudowę mieszkaniową. Potwierdza to fakt, iż Burmistrz Gminy W. wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 1999r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki, a także decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] sierpnia 1999r. w sprawie zgody na wyłączenie części działki skarżącego z produkcji leśnej. Żadna z tych decyzji nie mogłaby być wydana gdyby plan zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. przewidywał dla działki nr [...] odmienne przeznaczenie (art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarżący wskazał, iż ww. okoliczności były przez niego podnoszone w toku postępowania administracyjnego jednakże organy obu instancji, mimo ciążącego na nich obowiązku, nie ustaliły, kiedy i w jaki sposób zgoda taka została udzielona, a skutkami tegoż zaniechania obciążyły w sposób nieuzasadniony skarżącego. Dalej podniesiono, iż do kwestii zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne odnosi się art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi on lex specialis w stosunku do art. 61 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, tym samym wypełnienie wynikających z jego treści przesłanek jest wystarczające do ustalenia warunków zabudowy w zakresie nadania gruntowi leśnemu przeznaczenia odmiennego. Takie stanowisko skarżący przedstawił w odwołaniu, jednakże Kolegium w ogóle nie ustosunkowało się do tego zarzutu. Skarżący podał nadto, iż przyjmując hipotetycznie argumentację organu, że wobec działki [...] nie zostały spełnione przesłanki do ustalenia dla niej warunków zabudowy, to zdaniem skarżącego winny one zostać ustalone co najmniej dla jej części wynoszącej 0,045 ha. Część ta objęta jest zgodą na wyłączenie z produkcji leśnej, co musi oznaczać zgodę na zmianę przeznaczenia tego gruntu (art. 4 § 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sygn. akt IV SA/Wa 1415/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu m.in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza obowiązujące przepisy prawa procesowego. Zasadnie skarżący zarzuca naruszenie treści art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. R. K. w odwołaniu od decyzji podniósł szereg okoliczności, które w jego ocenie miałyby przemawiać za zasadnością jego twierdzeń jak i dołączył dokumenty w tym kserokopie decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] sierpnia 1999r. Decyzją tą zezwolono na wyłączne nie z produkcji 0,0450 ha gruntów leśnych o typie siedliskowym las mieszany świeży, wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości W. przy ul. [...], przeznaczonych pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z dojazdem. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że wnioskodawca przedłożył decyzję [...] Burmistrza Gminy W. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 1999r. oraz iż działka ta położona jest na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy mieszkaniowej. Dokument ten nie został w ogóle oceniony i wzięty pod rozwagę przez organ drugiej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie R. K. nie odniosło się do żadnego z zarzutów podniesionych przez odwołującego uznając, iż w świetle obowiązujących przepisów nie mają one żadnego znaczenia. Sygn. akt IV SA/Wa 1415/10 Podkreślić należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym teren ( którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Nie kwestionowanym w sprawie jest, że działka nr [...] objęta była miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 1992r. Rady W. Z decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. wynika, że teren ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był na cele zabudowy mieszkaniowej, a wnioskodawca uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślić należy, że w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 1999r. dotyczącej przedmiotowej działki obowiązywała ustawa z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( DZ. U. nr 15, poz. 139 z 1999r.), art. 43 powołanego aktu prawnego stanowił, iż "nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem ar. 13 ust. 1." Powyższe pozwala domniemywać, że działka nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była na cele zabudowy mieszkaniowej. Słusznie skarżący zauważył, iż w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brano pod rozwagę nie ustawę z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. nr 16, poz. 78), ale zapisy ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. nr 11, poz. 79). Artykuł 7 ustawy z 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowił, iż przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne można dokonać jedynie w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Teoretycznie więc procedura planistyczna dotycząca uchwalenia planu z 1992r., którego działaniem objęta była przedmiotowa działka zakładała również uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Sygn. akt IV SA/Wa 1415/10 Dokumenty zgromadzone w sprawie wskazują, że w obowiązującym do końca 2003r. planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] przeznaczona był na cele zabudowy mieszkaniowej. W takiej sytuacji organy winny dokładnie zbadać i przeanalizować, czy w związku z tym objęta ona była również zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne. Podkreślić bowiem należy, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie odnosi się do treści zapisów nieobowiązujących już planów zagospodarowania przestrzennego, to jest nie ma znaczenia czy w planie tym teren został przeznaczony pod określony rodzaj budownictwa, a jedynie dotyczy zgody na zmianę przeznaczenia gruntów uzyskanej przy sporządzaniu miejscowych planów. Mimo nasuwających się wątpliwości w związku z dołączonymi przez skarżącego dokumentami organy administracji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w tym zakresie, naruszając tym samym treść art. 7 i 77 k.p.a. Przepisy te nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Obowiązkowi temu uchybiły organy obydwu instancji, co czyni zasadnym skargę w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie organ winien ustalić, czy w procesie planistycznym trwającym podczas uchwalania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego z 1992r. przedmiotowa działka była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów z leśnych na nieleśne, czy też taka zgoda jej nie dotyczyła. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwoli na dokonanie oceny, czy w sposób prawidłowy został zastosowany przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i w tym kontekście za zasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia powołanego wyżej przepisu. Działanie organu w rozważnej sprawie stanowi również naruszenie art. 8 k.p.a. statuującego zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów. Z zasady tej wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogą i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej ( por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Małgorzata Jaśkowska Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005, s. 154). Sygn. akt IV SA/Wa 1415/10 Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 110 k.p.a. dotyczącego związania decyzją administracyjną, albowiem nie może on mieć zastosowania w sprawie. Przedłożona decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. nie stanowi zgody uzyskanej przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na nieleśny, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak wyroku.