I SA/Wa 1509/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 8 października 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg Miasta W. , A. M. i R. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu ; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących A. M. i R. M. solidarnie kwotę [...] ([...] złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 4. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę [...] ([...] tysięcy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł na rzecz A. i R. M. w tym: [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w W. w Dzielnicy W., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej uprzednio własność A. i R. M. oraz [...] zł na podstawie art. 18 ust. 1 f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania I realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193 poz. 1194 ze zm.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że z godnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18 a. W myśl art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkową nieruchomości. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi art. 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207 poz. 2109) obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze zastał wykreowany. Natomiast jeżeli analiza badanego rynku wykaże brak transakcji nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych istnieje możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Dla potrzeb ustalenia odszkodowania sporządzony w dniu 13 marca 2010 r. operat szacunkowy określający wartość nieruchomości położonej w Dzielnicy W. m. W., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Wartość nieruchomości została określona na łączną kwotę [...] zł. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca ustala, ze na terenie Dzielnicy W. zanotowano kilkadziesiąt transakcji dotyczących sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Dotyczyły one gruntów przeznaczonych pod budowę południowej obwodnicy m. W., a także pod budowę drogi ekspresowej [...]. Żadna jednak z tych transakcji nie dotyczyła nieruchomości usytuowanych bezpośrednio przy dużej arterii komunikacyjnej, czy przy skrzyżowaniu takich dróg, w terenie dobrze zainwestowany. W związku z tym, z uwagi na znaczną różnicę w lokalizacji nieruchomości przeznaczonych pod drogi o znanych cenach transakcyjnych i nieruchomości szacowanych nie uwzględniono tych transakcji. W analizie porównawczej uwzględniono transakcje dotyczące gruntów, z których wydzielono działkę przeznaczoną pod drogę. Biegła uznała bowiem, że na przestrzeni dwóch ostatnich lat nie zanotowano na rynku nieruchomości podobnych do wycenianych działek przeznaczonych pod drogi, a zatem zastosowano § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Odnosząc się natomiast do podniesionego przez A. i R. M. zarzutu dotyczącego nieprawidłowej wyceny naniesień budowlanych, organ wskazał, iż zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Na badanym rynku nie zanotowano transakcji dotyczących nieruchomości, które pod względem zagospodarowania podobne byłyby do nieruchomości szacowanej, dlatego też wartość części składowych gruntu określono jako wartość odtworzeniową. Natomiast wartość nasadzeń roślinnych określono w oparciu o inwentaryzację roślin sporządzoną przez T. [...]. Te względy – zdaniem organu – przemawiają za uznaniem, że operat szacunkowy z dnia 14 lipca 2009 r. został sporządzony prawidłowo. Szczegółowe wyjaśnienia biegłej z dnia 15 marca 2010 r. pozwalają stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie było możliwe dokonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości w oparciu o metodę określona w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., z zatem biegła prawidłowo posłużyła się § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Prezydent Miasta W. oraz A. M. i R. M. W skardze złożonej przez Prezydenta Miasta W. zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 §1 kpa w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 84 kpa poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na dowodzie z opinii rzeczoznawcy z zakresu wyceny nieruchomości, pomimo wadliwości metodologii zastosowanej przez rzeczoznawcę majątkowego polegającej na niezastosowaniu § 36 ust. 1 w zw. z § 26 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, a w konsekwencji błędnym przyjęciu przez rzeczoznawcę do porównań transakcji dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu niż pod drogi publiczne; - naruszenie § 36 ust. 1 i § 26 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości poprzez niezastosowanie ww. przepisów i ustalenie odszkodowania w oparciu o metodę określoną w § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia; -naruszenie art. 80 kpa w związku z art. 84 §1 kpa poprzez zaniechanie przez organy orzekające w sprawie dokonania analizy opinii biegłego rzeczoznawcy pod względem wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości; -naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. tj. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ustalone w decyzji Wojewody [...] odszkodowanie stanowi "słuszne odszkodowanie". W skardze złożonej przez A. M. i R. M. zarzucono: - naruszenie art. 15 kpa poprzez brak rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w zakresie odwołania złożonego przez skarżących ; -naruszenie art. 7,77 i 80 kpa poprzez nie przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia, czy przy wycenie wartości nieruchomości skarżących doszło do jej zaniżenia o około [...] zł; -naruszenie art. 18 pkt 1 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w zaniżonej wysokości o ponad [...] zł; - naruszenie § 4 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie niewłaściwej transakcji sprzedaży nieruchomości, pominięcie najkorzystniejszej transakcji, zaniżenie wskaźnika korygującego zagospodarowania nieruchomości oraz pominięcie kwestii utwardzenia nieruchomości. W konkluzji skargi obie strony skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury, natomiast Prezydent Miasta W. dodatkowo wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Choć nie ze wszystkimi zarzutami zawartymi w skargach można się zgodzić, część z nich zasługuje jednak na uwzględnienie, co skutkuje uchyleniem obu decyzji wydanych w tej sprawie jako naruszających art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] wydane zostały bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie mogących mieć znaczenie dla wyniku jej rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie nakaz rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadzał się do obowiązku dokładnego przeanalizowania operatu szacunkowego. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie obie decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które obligują organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Uchybienie powyższym przepisom postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie odszkodowanie za przejętą działkę ewidencyjną nr [...] położoną w obrębie [...] w dzielnicy W., m. W. ustalono na podstawie art. 12 ust.5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. Nr 193 poz. 1194 ze zm. ). Zgodnie z przepisami tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm . dalej ugn) zastrzeżeniami art.18. Zatem kwestie związane z odszkodowaniem reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz wydane w oparciu o delegacje ustawową zawartą w art. 159 ustawy przepisy wykonawcze, w szczególności rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z treścią art. 134 ust 1 w zw. z art.135 ust. 1 ustawy podstawą ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju wstępuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Artykuł 130 ust 2 ustawy wskazuje, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie natomiast z § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości jednego metra kwadratowego gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50% (§ 36 ust. 2 pkt 2). W niniejszej sprawie wartość przedmiotowej nieruchomości została ustalona w oparciu o operat szacunkowy z dnia 14 lipca 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. D. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, ze transakcji dotyczących sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie Dzielnicy W., zanotowano kilkadziesiąt , ceny tych transakcji kształtowały się na poziomie od około [...] zł za m2 do ok. [...] zł za m2 i ich poziom zależał przede wszystkim od położenia nieruchomości. Najniższe ceny dotyczyły nieruchomości na terenach słabiej zagospodarowanych, z trudniejszym dostępem komunikacyjnym. Różnicę w cenie nieruchomości pomiędzy położeniem w pierwszej linii i w małym oddaleniu od niej biegła określiła na [...]. Z uwagi na tak znaczące różnice w lokalizacji nieruchomości szacowanych, biegła nie uwzględniła tych transakcji i w analizie porównawczej uwzględniono transakcje dotyczące gruntów z których wydzielono te drogi. Zdaniem Sądu z tym stanowiskiem zgodzić się nie można, a tym samym przyjęta za podstawę wyceny metoda może budzić wątpliwości w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów. Po pierwsze przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogi publiczne mogą być brane pod uwagę jedynie ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. Nadto ustawodawca w § 26 ust 1 rozporządzenia wskazał, iż przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Natomiast pojęcie znaczeniowe nieruchomości podobnej wyjaśnia ustawodawca w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej, należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. O tym, że na rynku dochodzi do sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne w latach [...] - [...] świadczy również dołączony do akt sądowych w sprawie ze skargi Miasta W. odpis operatu szacunkowego z dnia 2 sierpnia 2010 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę R. M. Wynika z powyższego, że rzeczoznawca przechodząc do metody wyceny z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 21 września 2004 r. ustalił tylko, że brak jest wystarczającej ilości transakcji nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie dzielnicy W. i U. podobnych do nieruchomości wycenianyc. Ograniczanie tych ustaleń tylko do dwóch dzielnic jest nieuprawnione. Rynek lokalny jaki winien uwzględnić rzeczoznawca to obszar całego miasta W., bo na obszarze tego miasta położone są wyceniane nieruchomości. Niewątpliwie przy takim rozległym rynku możliwe jest uzyskanie ilości transakcji podobnych gruntów do wycenianych, zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne by dokonać wyceny tych nieruchomości według metody wskazanej w § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Tym samym nie zostało wykazane, że zaistniały warunki do wyceny nieruchomości według metody określonej w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Tej wadliwości operatu organy orzekające nie uwzględniły i przyjęły wadliwie sporządzony operat, bo naruszający § 36 ust. 1 rozporządzenia, za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Należy w tym miejscu jeszcze dodać, nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości - § 4 ust. 4 rozporządzenia. Nie jest zatem prawidłowe stanowisko zaprezentowane przez rzeczoznawcę majątkowego, że nie można porównać będącej przedmiotem wyceny nieruchomości do żadnej nieruchomości nabywanej pod drogi publiczne, gdyż jest wyjątkowo położono przy zbiegu arterii komunikacyjnych. Gdyby przyjąć takie rozumienie nieruchomości podobnych nie byłoby możliwości zastosowania współczynników korygujących, gdyż można byłoby przyjąć do porównań jedynie nieruchomości usytuowane w podobnym miejscu. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji winny dokonać prawidłowej wykładni ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, biorąc pod uwagę wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku. W przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia były należności pieniężne, dlatego zgodnie z art. 231 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) pobrano wpis stosunkowy. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania sądowego, zawarte w pkt 3 sentencji wyroku, oparte zostało na art. 200 p.p.s.a ----------------------- 7