II OSK 286/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 294/10 w sprawie ze skargi E.Ż. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od E. Ż. na rzecz D. C. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. Ż. uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2009 r., którą została uchylona decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na wykonania prac przy zabytku i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku inwestora E. Ż., zmieniono w trybie art. 155 k.p.a. decyzję z dnia [...] marca 2004 r. o pozwoleniu na wykonanie prac dotyczących częściowej odbudowy tarasu na istniejącym garażu zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...], położonej w R. przy ul. J. D. C. i S. B. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., wskazując, że nie zostali uznani za strony i nie brali udziału w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na wykonanie prac mimo, iż są właścicielami lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku zlokalizowanym na sąsiedniej nieruchomości. Decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Przemyślu z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmawiająca wznowienia postępowania została utrzymana w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2008 r. Wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 11/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] września 2009 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., uznając, że wnioskodawcom, będącym właścicielami nieruchomości sąsiedniej, nie przysługuje status strony postępowania w sprawie wydania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków pozwolenia na prace przy zabytku. Po rozpoznaniu odwołań D. C. i S. B. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. uchylił decyzję z dnia [...] września 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że decyzja została wydana wbrew ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 11/09, a zatem z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w znacznej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków ponownie rozpatrując sprawę, po wyroku z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 11/09, ustalił czy termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania został zachowany, a także uzupełnił postępowanie dowodowe, gromadząc w aktach sprawy dokumenty potwierdzające tytuł D. C. i S. B. do sąsiadującej nieruchomości. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że właściciele sąsiednich nieruchomości nie są stronami w sprawie pozwolenia na prace, wydawanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, na nieruchomości skarżącej. Właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają interesu prawnego w sprawie, w której chodzi o ustalenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z wartościami interesu społecznego wyrażonymi w decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Fakt wzięcia udziału w postępowaniu przed Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji nie może być podstawą do uznania ich za strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac w trybie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W skardze kasacyjnej od wyroku D. C. zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1, art. 136 i 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej ocena prawna jaką przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 11/09, prowadzi do konkluzji, że w przypadku pozytywnego zweryfikowania wątpliwości co do prawa własności wnoszącej skargę kasacyjną do lokalu oraz terminu wniesienia wniosku, powinna ona być uznana za stronę postępowania. Pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. należy interpretować w oparciu o szczegółową regulację ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Właściciele lokali w kamienicy przy ul. S. [...] w R., dążą do umożliwienia im wypowiedzenia się co do wpływu inwestycji na ich nieruchomość również wpisaną do rejestru zabytków. Budynek, którego współwłaścicielką jest wnosząca skargę kasacyjną znajduje się w niekorzystnym otoczeniu, ponieważ jest otoczony z kilku stron ścianami budynków o równej lub znacznie większej wysokości, co powoduje stałe zacienienie i zagrożenie dla kamienicy. Dodatkowa nadbudowa tarasu wpłynie bardzo niekorzystnie na ten budynek. Tym samym planowana inwestycja powoduje zagrożenie pod względem konserwatorskim dla kamienicy przy ul. S. [...], co sprawia, że jej właściciele mają oczywisty interes prawny w czynnym udziale w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji. Organ pierwszej instancji, odmawiając statusu strony wnoszącej skargę kasacyjną, wyraził wadliwy pogląd, że projektowana na działce [...] inwestycja nie zagrozi kondycji sąsiedniej zabytkowej kamienicy. Pogląd ten nie jest poparty żadnym dowodem. Przytaczając takie podstawy kasacyjne wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi merytorycznie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oparta na uzasadnionych podstawach prawnych, w szczególności trafne są zarzuty naruszenia art. 153 P.p.s.a. i 138 § 2 k.p.a. Stosownie do przepisu art.153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie organu i sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, iż nie można formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. W rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego bądź prawnego, która uwalniałaby od związania oceną prawną co do przepisów prawa mających zastosowanie w tej sprawie. Z akt sprawy wynika, że prawomocnym wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 11/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. C., uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Przemyślu z dnia [...] kwietnia 2008 r. o odmowie wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że organy nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, że D. C. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Organy administracji nie przedstawiły żadnych dokumentów wskazujących, iż skarżąca jest właścicielką nieruchomości przy ul. S. [...] w R. oraz nie ustaliły, czy skarżąca wniosła podanie o wznowienie postępowania w terminie, o którym mowa w art. 145 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, "jeżeli skarżąca jest właścicielką lokalu i termin do wniesienia podania o wznowienie został zachowany, to niezrozumiała jest odmowa wznowienia postępowania z tej przyczyny, że nie ma przymiotu strony". Mając powyższe stanowisko na uwadze należy podzielić pogląd wnoszącej skargę kasacyjną, że z uzasadnienia tego wyroku wynika, iż w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jeżeli w toku ponownego rozpatrywania sprawy zostanie ustalone, że wnosząca skargę kasacyjną jest właścicielką nieruchomości przy ul. S. [...] w R. oraz wniosła podanie o wznowienie postępowania w terminie, to nie można jej odmówić przymiotu strony w tej sprawie. Organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę ustalił, że wnosząca skargę kasacyjną jest właścicielką nieruchomości przy ul. S. [...] w R. i złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie, o którym mowa w art. 145 § 2 k.p.a. Po przyjęciu takich ustaleń organ pierwszej instancji odmówił wznowienie postępowania, stwierdzając, że wnoszącej skargę kasacyjną nie przysługuje przymiot strony w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Jak słusznie podniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, organ pierwszej instancji związany oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 marca 2009 r. nie mógł odmówić wznowienia postępowania, w sytuacji gdy ustalił, że wnosząca skargę kasacyjną jest właścicielką nieruchomości i wniosła podanie o wznowienie postępowania w terminie. Tym samym nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy naruszył art. 153 P.p.s.a. uznając, że Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków odmawiając wznowienia postępowania wydał decyzję z dnia [...] września 2009 r. wbrew ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku z dnia 12 marca 2009 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawidłowo stwierdził, że w istocie organ pierwszej instancji zakwestionował zawartą w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną i w konsekwencji naruszył art. 153 P.p.s.a. Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków ponownie rozpatrując sprawę zaprezentował odmienny pogląd i zarazem ocenę prawną, niż zawarta w wyroku z dnia 12 marca 2009 r. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy naruszył art. 153 P.p.s.a. było wadliwe, ponieważ organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, będąc związany stanowiskiem (oceną prawną) wyrażoną w wyroku z dnia 12 marca 2009 r. Trafny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Obszerny wywód przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, który ma uzasadnić, zdaniem Sądu pierwszej instancji, stanowisko, że niedopuszczalne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, ponieważ dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona tylko do sytuacji kiedy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem K.p.a. nie uwzględnia specyfiki postępowania wznowieniowego oraz skutków rozstrzygnięć podejmowanych w tym postępowaniu. W dacie wydania zaskarżonej decyzji wszczęcie postępowania wznowieniowego następowało w formie postanowienia, zaś odmowa w formie decyzji. Postanowienie o wszczęciu postępowania jest aktem procesowym, nierozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie. W takiej sytuacji uchylenie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzji o odmowie wznowienia postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenie przez organ pierwszej instancji, z uwagi na naruszenie art. 153 P.p.s.a. było prawidłowe. Niezależnie od tego należy również wskazać, że w razie żądania wznowienia postępowania administracyjnego na tej podstawie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, w sytuacji gdy osoba żądająca wznowienia powołuje się na swój interes prawny organ powinien wydać postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a., ponieważ ocena posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego może nastąpić już w toku postępowania wznowieniowego, przy zapewnieniu udziału tej osoby w tym postępowaniu. Nie może być natomiast zaakceptowana taka wykładnia przepisów o wznowieniu postępowania, która prowadziłaby do merytorycznego rozstrzygania o spornym interesie prawnym osoby żądającej wszczęcia postępowania wznowieniowego w decyzji wskazanej w art. 149 § 3 k.p.a. Przedmiot decyzji orzekającej o odmowie prowadzenia tego postępowania nadzwyczajnego ograniczony jest do ustalenia, czy w sprawie zaistniały formalne przesłanki do podjęcia (wznowienia) postępowania, co oznacza, że nie odnosi się do merytorycznej oceny przyczyn, które miałyby stać za potrzebą zweryfikowania prawidłowości postępowania oraz kończącej go decyzji administracyjnej. Orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy mieści się w ocenie przyczyny wznowienia, a ta może być określona tylko w trakcie podjętego postępowania, po wydaniu postanowienia o wznowieniu (art. 149 § 1 k.p.a.). Takie stanowisko zostało zaprezentowane również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 893/09. Niezrozumiałe są również rozważania organu pierwszej instancji, na co zwróciła uwagę wnosząca skargę kasacyjną, w których organ z jednej strony wskazuje, że uzasadnionym byłoby żądanie wznowienie postępowania, gdyby nieruchomość sąsiednia była zabytkowa, a z drugiej strony nie odnosi się do twierdzeń D. C., która podnosi, że jest właścicielką nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Nietrafne są natomiast zarzuty naruszenia art. 1 § 1 u.p.s.a i art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepisy te określają bowiem podstawowe funkcje sądów administracyjnych oraz wyznaczają zakres kognicji tych sądów, nie określają natomiast sposobu procedowania. Sąd mógłby naruszyć wskazane przepisy odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Nie można zatem uznać, że wadliwa ocena legalności zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie powołanych przepisów. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z uwagi na przedmiot tej sprawy, organy zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Niezgodne natomiast z oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku z dnia 12 marca 2009 r. były wnioski jakie Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków wyciągnął z zebranego materiału dowodowego. Skoro istota rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym wyrokiem dotyczy naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 P.p.s.a. Rozpoznając skargę należy stwierdzić, że nie jest ona uzasadniona, albowiem prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji o odmowie wznowienie postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na to, że organ pierwszej instancji zaprezentował odmienny pogląd i zarazem ocenę prawną, niż zawarta w wyroku z dnia 12 marca 2009 r. i tym samym naruszył art. 153 p.p.s.a. Uzasadnia to oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., które obejmują poniesione przez wnoszącą skargę kasacyjną koszty sądowe i wynagrodzenie pełnomocnika według norm przepisanych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.