II OSK 2490/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Pielgrzymka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 416/10 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Pielgrzymka z dnia 26 lutego 2010 r. nr XLII/202/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy Pielgrzymka kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 18 sierpnia 2011 r. (II SA/Wr 416/10), rozpoznając skargę Wojewody Dolnośląskiego, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Pielgrzymka z 26 lutego 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn. Wojewoda Dolnośląski w skardze na wskazaną uchwałę zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Naruszenie powołanych przepisów polegać miało -według organu nadzoru - na nierozgraniczeniu liniami terenów o różnym przeznaczeniu. W planie miejscowym przeznaczenie niektórych bowiem terenów określono jako rolnicze z dopuszczeniem lokalizacji elektrowni wiatrowych (R/E), bez rozgraniczenia liniami terenu rolniczego i przeznaczonego na budowę elektrowni. Zdaniem Wojewody skoro elektrownie wiatrowe są urządzeniami produkcyjnymi służącymi do wytwarzania energii elektrycznej, a nadto obiektami budowlanymi w rozumieniu Prawa budowlanego, to z terenu o przeznaczeniu rolniczym należało liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu wyłączyć teren na cele produkcyjne. Wojewoda podniósł też m.in., że przeznaczenie terenów na działalność rolniczą i jednocześnie produkcyjną (budowę elektrowni wiatrowych) doprowadziło do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 7 ust. 2 pkt 1), gdyż nie uzyskano zgody właściwego organu na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze. Sąd pierwszej instancji uzasadniając uwzględnienie skargi wyjaśnił, że czyni to niezależnie od zarzutów podniesionych przez Wojewodę Dolnośląskiego. Według Sądu pierwszej instancji podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Pielgrzymka naruszyła art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, jak wywiedziono, rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, natomiast w rozpoznawanej sprawie ani w treści zaskarżonej uchwały, ani w odrębnej uchwale nie stwierdzono zgodności projektu planu ze studium. W ocenie Sądu pierwszej instancji taki sposób przyjęcia uchwały o planie miejscowym istotnie narusza przewidziany przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tryb jej sporządzania. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dalej podniósł, że szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie – stosownie do art. 28 ust. 1 powołanej ustawy – naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Zawsze jednak podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Za istotne Sąd pierwszej instancji uznał przy tym, że w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, i chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką funkcję. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ocenie Sądu pierwszej instancji przyjmując taką koncepcję działań planistycznych i wskazaną w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym relację pomiędzy ustaleniami studium, a planem miejscowych, ustawodawca konsekwentnie ustanowił obowiązek stwierdzanie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Ten warunek – jak wskazał - w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony i stanowi to istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, skutkujące jego nieważnością. Naruszenie to dotyczy bowiem ogółu postanowień aktu planistycznego, stanowiącego integralną całość. W końcu Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w opisanych powyżej okolicznościach uznał za przedwczesne dokonywanie szczegółowej analizy zarzutów i argumentacji przedstawionych w skardze. Mając te okoliczności na względzie Sąd pierwszej instancji, uznając, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego, stosownie do art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził jej nieważność. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniosła Rada Gminy Pielgrzymka, opierając ją na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W szczególności Rada Gminy zarzuciła naruszenie: - art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nie stwierdziła zgodności uchwały o planie miejscowym ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, - art. 151 w zw. z art. 147 § 1 i art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprawidłowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz - art. 133 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprawidłowe (niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy) przedstawienie stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację sprowadzającą się do wskazania, że stwierdzenie zgodności zaskarżonej uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawarto w załączniku nr 3 do tej uchwały, zatytułowanym "Rozstrzygnięcie dotyczące sposobu rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu" oraz wywodu, iż tym samym spełniono wymóg określony w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W oparciu o tak przytoczone podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna Rady Gminy Pielgrzymka oparta jest na usprawiedliwionych podstawach. W szczególności trafnie podnosi się, że w zaskarżonej uchwale, dokładnie w jednym z załączników do niej, zawarto stwierdzenie o zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pielgrzymka. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dotyczący niewłaściwego zastosowania tych przepisów. W istniejących okolicznościach sprawy – stwierdzeniu zgodności projektu planu miejscowego ze studium zawartym w załączniku do zaskarżonej uchwały - brak było podstaw do uznania na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że zaskarżona uchwała jest nieważna. Zasadny jest też zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym te przepisy Sąd pierwszej instancji naruszył w ten sposób, że wbrew rzeczywistemu stanowi rzeczy przyjął, iż ani w zaskarżonej uchwale, ani w innej odrębnej uchwale nie stwierdzono zgodności projektu planu miejscowego ze studium. Powołane przepisy stanowią, w istotnym dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawie zakresie, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1) oraz że w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny jest zobowiązany przedstawić zwięźle stan sprawy (art. 141 § 4). Jest przy tym oczywiste, że sąd musi uwzględniać to co w rzeczywistości wynika z akt sprawy oraz że w uzasadnieniu musi przedstawiać stan sprawy zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Postępując inaczej narusza wskazane przepisy. Zauważyć w związku z tym należy, że w aktach rozpoznawanej sprawy znajdował się tekst zaskarżonej uchwały ze wskazaniem, że jej integralnymi częściami są załączniki nr 1, nr 2 i nr 3 (§ 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały). W aktach tych brak co prawda tych załączników, ale w dniu wydania zaskarżonego wyroku zaskarżona uchwała była już opublikowana (Dz.U. Woj. Dolnośląskiego nr 236 z 14 grudnia 2010 r., poz. 4015). Opublikowano też załącznik nr 3, zatytułowany "Rozstrzygnięcie dot. sposobu rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu", w którym w punkcie pierwszym stwierdzono zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pielgrzymka. Sąd pierwszej instancji zatem, jak trafnie zarzuca się w skardze kasacyjnej, sprzecznie z rzeczywistym stanem rzeczy przyjął, że w zaskarżonej uchwale nie stwierdzono zgodności planu miejscowego ze studium. Uchybienie to miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż odmienne ustalenie podważa jedyny argument Sądu pierwszej instancji przemawiający w jego ocenie za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Można się wprawdzie zastanawiać dlaczego stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium zawarto w załączniku do zaskarżonej uchwały i, jak by wynikało z jego tytułu, poświęconym zgoła czemu innemu, to jednak należy wskazać, że wybór formy stwierdzenia zgodności planu miejscowego ze studium nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem zdania, że nawet brak stwierdzenia o zgodności planu miejscowego ze studium zarówno w jakiejkolwiek części uchwały o planie miejscowym, jak i w odrębnej uchwale nie przesądza o nieważności takiej uchwały. Dopiero rzeczywista niezgodność planu miejscowego ze studium uzasadniałaby takie rozstrzygnięcie. Nie można bowiem uznać za nieważną uchwałę o planie miejscowym, gdy mimo braku zapisu o zgodności planu ze studium, jest ona zgodna ze studium. Tak samo nie można odmówić uznania za nieważną uchwały o planie miejscowym, gdy mimo stwierdzenia w tekście uchwały, że jest ona zgodna ze studium, w rzeczywistości zgodna nie jest. Jeżeli plan miejscowy jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ale mimo tego brak w tekście uchwały o planie, w załącznikach do niej albo w odrębnej zupełnie uchwale stwierdzenia takiej zgodności, to można to uznać za nieistotne uchybienie trybu sporządzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynikający z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg stwierdzenia takiej zgodności jest elementem trybu sporządzenia planu miejscowego, gdyż służy podkreśleniu konieczności dokonania oceny zgodności planu miejscowego ze studium. Jednakże brak takiego stwierdzenia nie stanowi o naruszeniu zasady zgodności planu miejscowego ze studium i związania organów gminy ustaleniami studium, jeżeli w rzeczywistości plan miejscowy jest zgodny ze studium. Jeżeli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 w zw. z art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to należy zauważyć, że w okolicznościach sprawy brak podstaw do jednoznacznego stwierdzenia jakie winno być ostatecznie rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji. Jest tak dlatego, że Sąd ten uchylił się od oceny zarzutów zawartych w skardze Wojewody Dolnośląskiego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, jak wynika to z uzasadnienia jego wyroku, wobec dostrzeżonego niezależnie od zarzutów skargi uchybienia powodującego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, "przedwczesne" – jak ujął to tenże Sąd - było dokonywanie szczegółowej analizy zarzutów i argumentacji przedstawionych w skardze. Sąd pierwszej instancji nie wskazał jednakże żadnej takiej zależności pomiędzy okolicznościami stanowiącymi podstawę zarzutów skargi Wojewody, a okolicznościami będącymi podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, które wykluczałyby obowiązek Sądu administracyjnego dokonania kontroli zaskarżonej uchwały także w aspekcie zarzutów Wojewody. Uchylenie się Sądu pierwszej instancji od oceny zarzutów zawartych w skardze, z uzasadnieniem, że byłoby to w okolicznościach sprawy przedwczesne, wobec niepodzielenia argumentacji tego Sądu co do przyczyny stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały przez Sąd drugiej instancji, spowodowało odłożenie oceny zarzutów skargi na następny etap postępowania, który nastąpi po uwzględnieniu skargi kasacyjnej. Brak jakiejkolwiek oceny zarzutów skargi uniemożliwia bowiem Sądowi drugiej instancji zastosowanie w sprawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nawet, gdyby okazały się zasadne jedynie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim należy zauważyć, że gdyby w takiej sytuacji Sąd drugiej instancji uwzględnił skargę kasacyjną i rozpoznał skargę, zarzuty skargi podlegałyby ocenie tylko przez sąd w jednej instancji, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania przed sądem (art. 176 ust. 1 Konstytucji RP). Zauważyć też należy, że nawet gdyby przyjęta przez Sąd pierwszej instancji przyczyna stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały utrzymała się, czy to z tego powodu, że nie wniesiono by skargi kasacyjnej, czy też dlatego, że Sąd drugiej instancji podzieliłby pogląd Sądu pierwszej instancji, to także ocena zarzutów skargi zostałaby odłożona na później. Krótko mówiąc nie zostałby rozstrzygnięty spór pomiędzy organem nadzoru a Radą Gminy Pielgrzymka o stosowanie wskazanych w skardze przepisów prawa administracyjnego i spór ten odżyłby na nowo w razie podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego, w której usunięto by jedynie uchybienia stanowiące podstawę wcześniejszego wyroku. Jak widać uchylenie się przez Sąd pierwszej instancji od oceny zarzutów skargi w razie uwzględnienia skargi niezależnie od zarzutów skargi prowadzi do odwleczenia rozstrzygnięcia sporu o stosowanie prawa administracyjnego, który skarżący przedstawił pod osąd sądu administracyjnego. W związku z tym należy przypomnieć, że jedną z kardynalnych reguł postępowania przed każdym sądem jest nakaz załatwiania spraw bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Wprawdzie zagwarantowane w powołanym przepisie Konstytucji prawo do sądu ma służyć ochronie konstytucyjnych wolności i praw jednostki, zaś rozpoznawana sprawa to sprawa ze skargi organu nadzoru, jednakże także w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sformułowano postulat szybkiego załatwienia sprawy (art. 7 powołanej ustawy), który niewątpliwie odnosi się do wszystkich spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne. Należy więc przyjąć, że z uwagi na nakaz szybkiego załatwienia sprawy (art. 7 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) sąd administracyjny pierwszej instancji, uwzględniając skargę niezależnie od jej zarzutów (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jest zobowiązany ocenić także zarzuty podniesione w skardze, zwłaszcza wtedy, gdy uchylenie się od ich oceny może spowodować przedłużenie ostatecznego załatwienia sprawy, z którą skarżący zwrócił się do sądu administracyjnego. Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do oceny zarzutów Wojewody Dolnośląskiego, zawartych w skardze. Wobec uchylenia, na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej, wyroku Sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od skarżącego Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy Pielgrzymka zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.