II OZ 1243/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wojewody Dolnośląskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 416/10 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Pielgrzymka z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 416/10 odmówił wstrzymania wykonania uchwały Rady Gminy Pielgrzymka z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Wojewoda Dolnośląski wniósł o wstrzymanie zaskarżonej uchwały wywodząc, że może ona spowodować trudne do odwrócenia skutki w przypadku stwierdzenia jej nieważności przez Sąd. W oparciu bowiem o uchwalony plan lokalizowane będą inwestycje bez konieczności wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Nadto podejmowane będą decyzje w przedmiocie pozwolenia budowlanego. Ewentualne więc stwierdzenie nieważności planu pociągnie za sobą konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Odwrócenie zaś skutków realizacji uprawnień inwestorów do prowadzenia procedury budowy elektrowni wiatrowych będzie niemożliwe, a w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały może doprowadzić do roszczeń finansowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu argumentując, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana, a zatem nie weszła w życie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że niepublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwała Rady Gminy Pielgrzymka nie podlega wykonaniu w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Sąd wskazał, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Samo wydanie uchwały nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej uchwały. Skutki takie mogłyby spowodować dopiero wydane na jej podstawie decyzje administracyjne, które w przypadku ewentualnego stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, mogłyby skutkować wskazanym w art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, a to art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 8 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez: - uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co do zasady nie podlega wykonaniu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich z uwagi na fakt, że określa on jedynie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu; - uznanie, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków przez zaskarżoną uchwałę w sytuacji, gdyby została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, a następnie weszła w życie. Na tych podstawach wnoszono: 1) o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosku oraz wstrzymanie wykonania uchwały Rady Gminy Pielgrzymka Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn, zawartego w skardze Wojewody Dolnośląskiego; 2) w przypadku nieuwzględnienia wniosku określonego w punkcie 1, wnoszono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) "Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności". Art. 61 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi: "Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy". W odniesieniu do sprawy można z powyższych przepisów wyprowadzić następujące przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały: 1) z wnioskiem o wstrzymanie wykonania uchwały musi wystąpić strona skarżąca; 2) skoro przepisy określają przesłanki wstrzymania wykonania aktu lub czynności, to zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała musi nadawać się do "wykonania"; 3) musi zachodzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w związku z wykonaniem/wykonywaniem uchwały; 4) uchwała nie zawiera przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie; 5) ustawa szczególna nie wyłącza wstrzymania wykonania uchwały. Wystąpienie w niniejszej sprawie przesłanek określonych w punktach 1), 4) i 5) nie wzbudziło wątpliwości Sądu, jak i skarżącego. Skarżący kwestionuje natomiast zasadność przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, zgodnie z którym zaskarżona w sprawie uchwała nie podlega wykonaniu, bowiem nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Jednak skarżący nie wykazał, na czym miałoby polegać wykonanie niepublikowanej w dzienniku urzędowym uchwały. Nie wskazano obowiązku działania, jaki zaskarżona uchwała wywołuje po stronie skarżącego, czy też innego podmiotu. Nie wskazano wywołaniem zaniechania jakich czynności po stronie skarżącego lub innego podmiotu skutkuje "wykonywanie" zaskarżonej uchwały. Nie wskazano wreszcie znoszenia jakiego zachowania innych podmiotów wymaga zaskarżona uchwała po stronie skarżącego lub innych podmiotów. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy, zaskarżona uchwała nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z jej treścią. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia fakt, że zaskarżona uchwała nie weszła w życie. Faktem natomiast jest także, że wejście w życie uchwały zawierającej przepisy prawa miejscowego, wykluczy możliwość jej wstrzymania. Dlatego kluczowym zagadnieniem dla rozpoznania wniosku było wykazanie przez skarżącego na czym miałoby polegać "wykonywanie" zaskarżonej uchwały. Nie uczyniono tego, czym nie spełniono jednej z przesłanek umożliwiających wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, a postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu. Wobec braku wykazania powyższego, niezasadne są rozważania w przedmiocie skutków jakie może powodować wykonywanie zaskarżonej uchwały. Ponadto powoływane przez skarżącego w tym zakresie okoliczności mogłyby ewentualnie zaistnieć, ale w momencie od wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Z tych względów nie są zasadne zarzuty zażalenia, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.