I OSK 2/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA del. Iwona Tomaszewska Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 721/10 w sprawie ze skargi T.R. na rozkaz personalny Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...]marca 2010 r. nr [...]w przedmiocie przyznania dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego na rzecz T.R. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 721/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T.R. na rozkaz personalny Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...]marca 2010 r. nr [...]w przedmiocie przyznania dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymaną nim w mocy decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...]stycznia 2010 r. oraz stwierdził, że skarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego na mocy decyzji nr [...]z dnia [...]stycznia 2010r. wydanej na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 7 ust. 2, art. 80 ust. 4 i 5b ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 z późn. zm.) w zw. z art. 46 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 709, z późn. zm.) oraz § 26a w zw. z § 7 i 8 oraz § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz.1497, z późn. zm.) przyznał T.R. w miesiącu styczniu 2010 r. - tj. w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej - dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych w wysokości 750 zł. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż płk T.R. z tytułu pełnionej służby wojskowej otrzymywał następujące dodatki specjalne: 1) dodatek specjalny, o którym mowa w § 15 ust. 1 zarządzenia Nr 30/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 kwietnia 1990 r. dla żołnierzy WSI i Żandarmerii Wojskowej - w okresie od 1990 r. do 2000 r; 2) dodatek specjalny, o którym mowa w § 22 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005, z późn. zm.), w okresie od 2000 r. do 2004 r.; 3) dodatek specjalny, o którym mowa w § 18 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497, z późn. zm.) w brzmieniu sprzed 1 października 2006 r., w okresie od lipca do listopada 2004 r.; 4) dodatek specjalny, o którym mowa w § 18 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 z późn. zm.) w okresie od dnia 26 marca 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r. w wysokości 0,5 kwoty bazowej; 6) dodatek specjalny, o którym mowa w § 18a rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz, 1497, z późn. zm.) w okresie od dnia 1 kwietnia 2009 r. do stycznia 2010 r., ostatnia wysokość tego dodatku to 1,97 kwoty bazowej. Organ podkreślił, iż stosownie do normy wyrażonej w art. 80 ust. 5b ustawy pragmatycznej dodatek specjalny przyznaje się w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu jego otrzymywania. Przy czym dodatek za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych nie pozostaje w zbiegu z dodatkiem przyznanym żołnierzowi w oparciu o § 18a rozporządzenia. Okres pobierania przez żołnierza zawodowego dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych, dodatku specjalnego dla żołnierzy WSI i Żandarmerii Wojskowej, a także okres otrzymywania tego dodatku przed dniem 1 lipca 2000 r., obliczony zgodnie z wymogami zakreślonymi w § 7 i 8 rozporządzenia wynosi ponad 10 lat. Powyższe prowadzi do wniosku, że w ostatnim miesiącu pełnienia służby żołnierz ten otrzyma dodatek w pełnej wysokości ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego zwaloryzowanej zgodnie z regułami wskazanymi w § 8 rozporządzenia czyli 750 zł. Zgodnie bowiem z § 26a rozporządzenia żołnierzowi zawodowemu, który przed dniem 1 października 2006 r. otrzymywał wyżej wymieniony dodatek za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych, dodatek ten przysługuje w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej. Nadto, w oparciu o § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia okres pobierania przez żołnierza zawodowego przed dniem 30 czerwca 2004 r. dodatku dla żołnierza Wojskowych Służb Informacyjnych i Żandarmerii Wojskowej (przyznawanego ostatnio na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, a wcześniej na podstawie zarządzenia nr 30/MON z dnia 10 kwietnia 1990 r.) traktuje się jako okres otrzymywania dodatku specjalnego za wykonywanie określonych czynności w WSI. Brak jest natomiast analogicznego przepisu, na mocy którego można by w ten sam sposób potraktować okres pobierania dodatku specjalnego za pełnienie służby w SKW przyznawanego na podstawie § 18a rozporządzenia. Ten ostatni dodatek jest zupełnie nowym świadczeniem, na co wskazuje zarówno jego nazwa, jaki i wysokość. Oznacza to, że w razie przyznania dodatku za pełnienie służby w SKW w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej jego wysokość wyniosłaby iloczyn liczb 0,1 i 2955, czyli 295 złotych i 50 groszy. W przypadku zaś przywrócenia w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatku za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub analityczno-informacyjnych w SKW jego wysokość wyniosłaby iloczyn liczb 0,1 i 750 czyli 75 zł. Z powyższego jednoznacznie wynika, że przywrócenie żołnierzowi dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w WSI jest korzystniejsze od przyznania w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej innych dodatków w wysokości obliczonej według wskazanych wyżej reguł. Przy przyznawaniu dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej stosuje się bowiem odpowiednio dyspozycję § 5 rozporządzenia, zgodnie z którą w przypadku zbiegu prawa do dwóch dodatków specjalnych przyznaje się żołnierzowi dodatek specjalny w wyższej wysokości. Nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zostało zaś podyktowane ochroną ważnego interesu strony. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego decyzja Nr [...]Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie zwolnienia płk T.R. z zawodowej służby wojskowej została wydana w dniu [...]stycznia 2010 r., z oznaczeniem terminu zwolnienia na dzień [...]stycznia 2010 r. Z tych względów koniecznym stało się natychmiastowe uregulowanie statusu prawnego strony w zakresie posiadanych przez nią uprawnień do należności związanych z rozwiązaniem stosunku służbowego. W skierowanym do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T.R. podniósł, iż w jego ocenie, zgodnie z literą i duchem prawa, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej powinien otrzymać dodatek specjalny w wysokości 1,97 kwoty bazowej, czyli tyle ile wynosiła ostatnia wysokość dodatku specjalnego przyznanego za pełnienie służby w SKW. Wynika to z § 7 rozporządzenia, według którego dodatek specjalny o charakterze stałym przysługuje w pełnej wysokości, jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek przez okres co najmniej 10 lat. W opinii strony, dodatek specjalny za pełnienie służby w SKW jest tożsamym świadczeniem z innymi dodatkami specjalnymi przysługującymi żołnierzom pełniącym służbę w instytucjach wykonującym zadnia kontrwywiadu wojskowego. Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, rozkazem personalnym nr [...]z dnia [...]marca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...]stycznia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Sporna jest natomiast interpretacja przepisu § 7 rozporządzenia. W ocenie organu nie ma podstawy prawnej do tego aby do okresu otrzymywania dodatku specjalnego za pełnienie służby w SKW zaliczyć okresy otrzymywania innych dodatków specjalnych. W tym przypadku brak bowiem przepisu analogicznego do § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zasadą jest przyznawanie dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej w zależności od okresu otrzymywania tylko jednego z nich, natomiast zliczanie okresów pobierania dodatków należy uznać za wyjątek od tej zasady. Gdyby zatem zamysłem prawodawcy było zaliczenie do okresu pobierania dodatku specjalnego za pełnienie służby w SKW innych okresów, to odpowiedni przepis zawierający taką regulację zostałby zamieszczony w rozporządzeniu. Organ przyznał, że niniejsze rozstrzygnięcie może być odbierane jako krzywdzące. Strona ma bowiem bardzo długi staż w organach zajmujący się ochroną bezpieczeństwa wewnętrznego Sił Zbrojnych, a mimo to ten staż nie może być przełożony w pełni na wysokość ostatniego uposażenia. Zapobieżenie tej nierówności nie jest jednak możliwe na gruncie obowiązujących przepisów. Organ zgodził się jednocześnie z opinią strony co do tego, że T.R. w całym okresie pobierania dodatków specjalnych wykonywał tożsame zadania, a więc dodatki były (pod względem faktycznym) tym samym świadczeniem. W skardze na powyższy rozkaz personalny skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T.R. zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 80 ust. 4 i 5b ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z § 26a w zw. z § 5, § 7 i § 8 oraz § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych i w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1i 2 oraz art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że przez jeden rok miał wypłacany dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych i analityczno - informacyjnych w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego, o którym była mowa w § 18 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2006 r. do 31 marca 2009 r.). Ponadto od dnia 1 kwietnia 2009 r. wypłacano mu dodatek specjalny w wysokości 2.955,00 zł za pełnienie służby w SKW na podstawie dodanego do rozporządzenia § 18a. Wskazana regulacja nie ustala, ani nie określa, że wymienione oba dodatki specjalne, otrzymywane podczas służby w SKW były dodatkami o charakterze stałym. O tym, czy są to dodatki o charakterze stałym czy nie, rozstrzyga przepis art. 80 ust. 3 ustawy pragmatycznej (dodatki ustalone w stawkach miesięcznych są dodatkami o charakterze stałym). W rozporządzeniu takie dodatki nie zostały określone (zdefiniowane) czy wyróżnione obok "dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1 art. 80 ustawy pragmatycznej". Mamy więc do czynienia z jednym i tym samym rodzajem dodatku do uposażenia zasadniczego żołnierzy - a mianowicie "dodatkiem specjalnym za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej" (bo o takim dodatku mówiła i mówi ustawa pragmatyczna w art. 80 ust. 1 pkt 1, zarówno przed jak i po 1 kwietnia 2009 r.), lecz nie dodatkiem o charakterze stałym. W ocenie skarżącego dyspozycja art. 80 ust. 5b ustawy pragmatycznej nie odnosi się do jego sytuacji, gdyż przepis ten nie obliguje organu do "ponownego przyznawania" dodatku. W przepisie tym przewidziano wyłącznie sytuację, w której żołnierz pełniący służbę np. ostatnio w SKW, pełnił ją także wcześniej w WSI, a wysokość dodatku o którym mowa w art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy pragmatycznej (już przyznanego w SKW) w jego przypadku byłaby niższa od przypadku uwzględniającego staż otrzymywania także tego rodzaju dodatku wcześniej (w okresie służby np. w WSI i w wyższej wysokości). W ocenie skarżącego, z analizy przepisów ustawy pragmatycznej wynika, że powinien otrzymać dodatek specjalny w wysokości wcześniej mu przyznanej tj. 2955,00 zł za pełnienie służby w SKW. Ten wniosek uzyskuje wsparcie również w treści przepisu § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Przepis § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, na który powołuje się organ nie dotyczy natomiast jego sytuacji, bowiem traktuje on po pierwsze o dodatku specjalnym o charakterze stałym, a nie dodatku, o którym mowa w art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy pragmatycznej, ponadto przepis ten lokowany w przepisach przejściowych obejmuje swym zakresem zastosowania inne niż rozważany przypadki obligujące do wyliczenia wysokości dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby żołnierzy WSI gdy dochodzi do ich zwolnienia z zawodowej służby wojskowej jako żołnierzy zawodowych (szczególnie po 30 września 2006 r.) oraz absolutnie nie jest tak, aby przepis ten posiadał charakter wyjątku od reguły zapisanej w § 7 ust. 1 rozporządzenia. Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 721/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę T.R. wskazał, że zgodnie art. 80 ust. 5b w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 z późn. zm.) żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatek specjalny za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej przyznaje się ten dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu jego otrzymywania. Szczegółowe warunki otrzymywania tych dodatków oraz ich wysokość określają przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz.1497, z późn. zm.), które wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 80 ust. 6 ustawy pragmatycznej. Regulacja zawarta w § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, który otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek ten przysługuje: 1) w pełnej wysokości - jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat; 2) w wysokości 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok, w którym żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym - jeżeli żołnierz otrzymywał go przez okres krótszy niż 10 lat, z tym że okres przekraczający sześć miesięcy traktuje się jako pełny rok. Sąd I instancji podał, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest okolicznością niesporną, że skarżący w okresie pełnienia służby w latach 1990 – 2009 otrzymywał dodatki specjalne za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, łącznie przez okres ponad 10 lat. W latach 1990 – 2000 dodatek specjalny wypłacany był w oparciu o zarządzenie Nr 30/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 kwietnia 1990 r. W latach 2000 - 2004 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005, z późn. zm.). W okresie od lipca do listopada 2004 r. oraz od 26 marca 2008 r. do 31 marca 2009 r. na podstawie § 18 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 z późn. zm.), a od 1 kwietnia 2009 r. do stycznia 2010 r. na podstawie § 18a ww. rozporządzenia, który został dodany rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 42, poz. 343). Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego opierając się na wykładni literalnej przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych wywiódł, iż okres otrzymywania przez skarżącego dodatku specjalnego na podstawie § 18a rozporządzenia za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego nie może być sumowany z okresem pobierania przez niego dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych. W tym przypadku brak bowiem przepisu analogicznego do § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym okres pobierania dodatku specjalnego dla żołnierza Wojskowych Służb Informacyjnych i Żandarmerii Wojskowej, przed dniem 30 czerwca 2004 r. (przyznawanego na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, a wcześniej na podstawie zarządzenia Nr 30/MON z dnia 10 kwietnia 1990 r.) traktuje się jako okres otrzymywania dodatku specjalnego, o którym jest mowa odpowiednio w § 9, 11, 15 ,18 albo 20 niniejszego rozporządzenia. Według organu, dodatek specjalny przyznawany na podstawie § 18a rozporządzenia jest zupełnie nowym świadczeniem, na co wskazuje zarówno jego nazwa, jak i wysokość. W ocenie Sądu I instancji powyższe stanowisko organu należy uznać za błędne w świetle wykładni systemowej i celowościowej przepisów ustawy pragmatycznej oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Wyjaśnił, iż przepisy te ustanawiają zasadę, że dodatek specjalny przysługuje za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, natomiast jego wysokość w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej jest uzależniona od okresu jego otrzymywania w czasie pełnienia służby. Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, który otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym (tj. dodatek ustalony w stawkach miesięcznych), w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek ten przysługuje w pełnej wysokości, jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat. Brak jednocześnie przepisu, z którego wynikałoby, że okresu otrzymywania dodatku specjalnego za służbę w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub służbę w Służbie Wywiadu Wojskowego na podstawie § 18a rozporządzenia nie zlicza się z innymi okresami otrzymywania takiego dodatku dla celów ustalenia prawa do dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby. Skarżący w okresie od 26 marca 2008 r. do 31 marca 2009 r. otrzymywał dodatek specjalny na podstawie § 18 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego. Przepis ten regulował wówczas kwestie przyznawania dodatków specjalnych dla żołnierzy Żandarmerii Wojskowej, Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego. Na skutek zmiany przepisów rozporządzenia, która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r., dodany został do powyższego rozporządzenia sporny § 18a, który reguluje aktualnie kwestie przyznawania dodatków specjalnych wyłącznie dla żołnierzy zajmujących stanowisko służbowe w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego. Jednocześnie zmieniona została dotychczasowa treść § 18 rozporządzenia, który odnosi się obecnie tylko do żołnierzy Żandarmerii Wojskowej. Zmiana przepisów wprowadzona rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 42, poz. 343) rozdzieliła więc dotychczasową wspólną regulację dotyczącą przyznawania dodatków specjalnych dla żołnierzy Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego oraz Żandarmerii Wojskowej. Z przepisu § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że dla celów ustalenia prawa do dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej okres pobierania przez skarżącego dodatku specjalnego dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych i Żandarmerii Wojskowej, przed dniem 30 czerwca 2004 r. (przyznawanego na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, a wcześniej na podstawie zarządzenia Nr 30/MON z dnia 10 kwietnia 1990 r.) podlega zsumowaniu z okresem otrzymywania dodatku specjalnego na podstawie § 18 tego rozporządzenia (a więc także z dodatkiem otrzymywanym od 2008 r. za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego). Zważywszy na treść powyższego przepisu, a także treść przywołanych wcześniej przepisów rozporządzenia, nie do zaakceptowania jest zatem wykładnia dokona przez organ, że okres otrzymywania przez skarżącego dodatku specjalnego za służbę w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego od dnia 1 kwietnia 2009 r. w oparciu o § 18a rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. nie podlega zsumowaniu, dla potrzeb ustalenia prawa do dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, z wcześniejszymi okresami pobierania przez niego dodatków specjalnych, w tym także z dodatkiem specjalnym otrzymywanym za służbę w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego na podstawie § 18 tego rozporządzenia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę kasacyjną złożył Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego tj. a) § 27 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych poprzez błędne przyjęcie, że ze wspomnianej normy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że dla celów ustalania prawa do dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej okres pobierania przez żołnierza zawodowego dodatku specjalnego dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych i Żandarmerii Wojskowej (o którym mowa w § 22 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, Dz. U. Nr 90, poz. 1005, z późn. zm.) podlega zsumowaniu z okresem otrzymywania dodatku specjalnego, którym mowa w § 18 rozporządzenia, to jest z dodatkiem za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego. Tymczasem, w § 18 rozporządzenia nie wprowadzono dodatku za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, ale dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych i dochodzeniowo śledczych przez żołnierzy zawodowych pełniących służbę na określonych stanowiskach w Żandarmerii Wojskowej; b) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez przyjęcie, że organ administracji publicznej – Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego - winien wydać decyzję o przyznaniu dodatku specjalnego T.R. w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego bez podstawy prawnej, stosując wykładnię celowościową i systemową przepisów pragmatycznych pomimo, że wykładnia gramatyczna norm ustawy i rozporządzenia była jasna i precyzyjna; c) art. 80 ust. 5a i 5b ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z § 27 i 18a rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych poprzez przyjęcie, że ustalony w sprawie stan faktyczny w postaci pobierania przez T.R. dodatku za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego przez okres od kwietnia 2009 r. do stycznia 2010 r. odpowiada dyspozycji normy art. 80 ust. 5a i 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i kwalifikuje ów dodatek specjalny jako dodatek, który winien zostać przyznany przez Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego T.R. w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej. To jest błędne przyjęcie, że przywołany dodatek jest dodatkiem specjalnym ustalonym w wyższej stawce miesięcznej w miejsce uznania, że dodatek specjalny dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych za wykonywanie czynności operacyjno- rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego, pobierany przez T.R. w okresie od lipca do listopada 2004 r., był dodatkiem ustalonym w wyższej stawce miesięcznej albowiem do czasu jego pobierania mógł zostać doliczony okres pobierania innych dodatków specjalnych. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. a) wydanie orzeczenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w miejsce zastosowania art. 151 P.p.s.a., a co za tym idzie uchylenie rozkazu personalnego Nr [...]Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...]marca 2010 r. w przedmiocie przyznania dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej oraz poprzedzającej go decyzji Nr [...]Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...]stycznia 2010 r., w miejsce oddalenia skargi - co miało istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. poprzez przyjęcie, że Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego powinien wydać decyzję o przyznaniu dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej przez T.R. bez podstawy prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, T.R. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ) zwanej dalej Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa skutkująca nieważnością postępowania, co uprawniało Naczelny Sąd Administracyjny do skontrolowania zaskarżonego wyroku tylko w zakresie wyznaczonym przez podstawy na jakich skarga kasacyjna została oparta. Podstawy te nie są usprawiedliwione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę T.R. nie naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b Ppsa. Zgodnie z wymienionym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarga T.R. została uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a Ppsa, a więc z uwagi na stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie prawa materialnego. Przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b Ppsa nie znajdował w ogóle zastosowania w sprawie i nie stanowił podstawy wydania zaskarżonego wyroku. Z tych względów powołanie go w skardze kasacyjnej jako naruszonego przez Sąd I instancji nie jest trafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył też art. 151 Ppsa w zw. z art. 6 Kpa poprzez jego niezastosowanie . Ponieważ ocena tego zarzutu pozostaje w ścisłym związku i jest determinowana oceną postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów o charakterze materialnym, dlatego wymaga odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do kierowanego pod adresem zaskarżonego wyroku zarzutu błędnej wykładni § 27 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych ( Dz. U. Nr. 141, poz. 1497 ze zm. ), zwanego dalej rozporządzeniem oraz art. 7 Konstytucji RP, jak również zarzutu niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 80 ust. 5a i ust. 5b ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ( Dz. U. Nr. 141, poz. 892 ze zm. ). Zgodnie z art. 80 ust. 5a ustawy żołnierzowi zawodowemu spełniającemu równocześnie warunki do otrzymywania dodatków specjalnych o charakterze stałym z różnych tytułów , przysługuje jeden dodatek specjalny w wyższej stawce miesięcznej. Przepis stosuje się odpowiednio w przypadku zbiegu uprawnień do dodatku służbowego. Z kolei w myśl art. 80 ust. 5b ustawy żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatki o których mowa w ust. 1 pkt. 1 i 2, przyznaje się te dodatki w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu ich otrzymywania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 80 ust. 5a ustawy. Przepis ten nie był stosowany ponieważ problem w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się przede wszystkim do rozstrzygnięcia, czy w oparciu o § 27 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia możliwe jest przy ustalaniu wysokości dodatku specjalnego należnego T.R. w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej uwzględnienie okresu pobierania tego dodatku na podstawie § 18a rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosował wyłącznie art. 80 ust. 5b ustawy oraz § 18, § 18a i § 27 ust. pkt. 1 rozporządzenia. Z tych względów zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 80 ust. 5a ustawy nie jest trafny. Wspomniany problem powstał na gruncie § 27 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia który okresu otrzymywania dodatku specjalnego na podstawie § 18a rozporządzenia nie traktuje jako okresu uwzględnianego przy ustalaniu wysokości dodatku , o którym mowa w § 7. Zgodnie z § 27 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia dla celów, o których mowa w § 7 ust. 1: okres pobierania przez żołnierza zawodowego przed dniem 30 czerwca 2004 r. dodatku o charakterze stałym dla personelu latającego, za służbę na morzu, desantowego, dla żołnierza Wojskowych Służb Informacyjnych i Żandarmerii Wojskowej albo za służbę w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych, przysługującego mu na podstawie rozporządzenia wymienionego w § 26 ust. 1, traktuje się jako okres otrzymywania dodatku specjalnego, o którym jest mowa odpowiednio w § 9, 11, 15, 18 albo 20 niniejszego rozporządzenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie brak w przepisie odesłania do § 18a rozporządzenia, w oparciu o który T.R. ostatnio otrzymywał dodatek specjalny oznacza, że w jego przypadku przy ustalaniu wysokości dodatku należnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby nie istnieje podstawa prawna umożliwiająca zaliczenie okresu w jakim w/wym otrzymywał dodatek w oparciu o § 18a rozporządzenia. Według skarżącego dodatek przyznany na podstawie § 18a rozporządzenia jest nowym świadczeniem, które nie pozostaje w zbiegu z dodatkiem pobieranym wcześniej na podstawie § 18 rozporządzenia. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że T.R. otrzymywał dodatek specjalny przez ponad 10 lat, co w myśl § 7 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia daje mu prawo do otrzymania w ostatnim miesiącu pełnienia służby dodatku specjalnego w pełnej wysokości, przy uwzględnieniu okresu pobierania dodatku również na podstawie § 18a rozporządzenia. Należy podzielić pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odwołujący się dla poparcia takiego stanowiska do wykładni systemowej przepisów rozporządzenia , nadto wzmocnić tę argumentację poprzez przywołanie zasad wynikających z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie natomiast do art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. T.R. od 1990r. za szczególne właściwości lub warunki pełnienia służby wojskowej nieprzerwanie pobierał dodatek specjalny do uposażenia zasadniczego. Do końca marca 2009r. podstawę przyznania dodatku stanowił § 18 rozporządzenia zgodnie z którym żołnierz zawodowy zajmujący stanowisko służbowe określone grupą osobową operacyjno-rozpoznawczą lub dochodzeniowo-śledczą, który wykonuje czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze w Żandarmerii Wojskowej albo czynności operacyjno-rozpoznawcze lub analityczno-informacyjne w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego, otrzymuje miesięczny dodatek specjalny ustalony przy zastosowaniu mnożników kwoty bazowej: 1) do 0,30 - który pełnił służbę wojskową na stanowiskach objętych prawem do dodatku do 10 lat; 2) do 0,40 - który pełnił służbę wojskową na stanowiskach objętych prawem do dodatku od 10 lat do 20 lat; 3) do 0,50 - który pełnił służbę wojskową na stanowiskach objętych prawem do dodatku powyżej 20 lat. Od dnia 1 kwietnia 2009 r. w związku z nowelizacją dokonaną rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 marca 2009r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych ( Dz. U . Nr. 42, poz. 343) § 18 rozporządzenia otrzymał brzmienie " Żołnierz zawodowy zajmujący stanowisko służbowe określone grupą osobową operacyjno-rozpoznawczą lub dochodzeniowo-śledczą, który wykonuje czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze w Żandarmerii Wojskowej, otrzymuje miesięczny dodatek specjalny ustalony przy zastosowaniu mnożników kwoty bazowej: 1) do 0,30 - w przypadku żołnierza, który pełnił służbę wojskową na stanowiskach objętych prawem do dodatku do 10 lat; 2) do 0,40 - w przypadku żołnierza, który pełnił służbę wojskową na stanowiskach objętych prawem do dodatku od 10 do 20 lat; 3) do 0,50 - w przypadku żołnierza, który pełnił służbę wojskową na stanowiskach objętych prawem do dodatku powyżej 20 lat". Jednocześnie dodany został przepis § 18a o treści " Żołnierz zawodowy zajmujący stanowisko służbowe w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego otrzymuje miesięczny dodatek specjalny w wysokości od 0,04 do 2,5 kwoty bazowej. Przy przyznawaniu żołnierzowi zawodowemu dodatku specjalnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględnia się w szczególności sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych, zakres tych obowiązków oraz posiadane kwalifikacje zawodowe". Poczynając od dnia 1 kwietnia 2009r. T.R. pobierał dodatek specjalny na podstawie dodanego § 18a rozporządzenia. Zmieniła się więc podstawa prawna w oparciu o którą przyznawany był dodatek, był to jednak w dalszym ciągu ten sam dodatek specjalny przyznawany za szczególne właściwości lub warunki pełnienia służby., który żołnierz pobierał na podstawie § 18 rozporządzenia. Dla przyznania tego dodatku bez znaczenia pozostawał fakt czy wiązał się on z wykonywaniem czynności operacyjno – rozpoznawczych lub dochodzeniowo – śledczych w Żandarmerii Wojskowej , czy wiązał się z pełnieniem służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub w Służbie Wywiadu Wojskowego. Wszystkie wymienione bowiem służby charakteryzują się szczególnymi warunkami uprawniającymi żołnierza do otrzymania dodatku specjalnego – art. 80 ust. pkt. 1 ustawy w zw. z § 4 rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe nie do pogodzenia z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa byłoby różnicowanie zasad dotyczących ustalania wysokości dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby w zależności od tego czy służba pełniona jest w Żandarmerii Wojskowej czy jest to Służba Kontrwywiadu Wojskowego albo Służba Wywiadu Wojskowego., a w istocie do tego prowadzi dokonana przez organ literalna wykładnia § 27 ust. 1 pkt.1 rozporządzenia. Zaakceptowanie stanowiska organu co do rozumienia § 27 ust. 1 pkt.1 rozporządzenia prowadziłoby do tego, że żołnierze zawodowi Żandarmerii Wojskowej w ostatnim miesiącu pełnienia służby mogliby otrzymać dodatek specjalny w wysokości wyższej w stosunku do legitymujących się takim samym okresem pobierania dodatku specjalnego żołnierzy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane wcześniej zasady konstytucyjne stanowiące determinanty wykładni prawa pozwalają na takie odczytanie normy § 27 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia, które zapobiegnie nieuzasadnionemu i krzywdzącemu zróżnicowaniu w tym zakresie. Mając na względzie treść art. 80 ust. 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jedynym kryterium pozwalającym na zróżnicowanie wysokości dodatku specjalnego należnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby powinien stanowić okres jego otrzymywania. Nie zaliczenie żołnierzom Służb Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego dla potrzeb ustalania dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby okresu ostatnio otrzymywanego dodatku ( § 18a rozporządzenia ) pozostawałoby w sprzeczności z zasadą określoną w art. 80 ust. 5b, zgodnie z którą wysokość tego dodatku w ostatnim miesiącu służby uzależniona jest od okresu jego pobierania. W tym miejscu celowe wydaje się przypomnienie, że systemy prawa są zbudowane hierarchicznie. Najwyższe miejsce zajmują w nich konstytucje, niższe - ustawy, jeszcze niższe – rozporządzenia. Podstawą obowiązywania aktów niższego rzędu są akty prawne zajmujące wyższe miejsce w hierarchii. Akty prawne niższego rzędu są wydawane na mocy postanowień wyższego rzędu i mocą aktów niższego rzędu nie mogą być uchylone akty prawne rzędu wyższego (rozporządzenie nie może uchylić mocy obowiązującej ustawy). W razie wątpliwości, czy jako obowiązujące w danym przypadku traktować akty wyższego rzędu, czy akty niższego rzędu – z uwagi na wskazane zależności między nimi – ukształtowała się zasada, że lex superior derogat legi inferiori, a więc akt wyższego rzędu uchyla moc obowiązującą aktu niższego rzędu (patrz: "Wstęp do prawoznawstwa" - Józef Nowacki, Zygmunt Tobor, wydanie II, Zakamycze 2002, str. 181-181). Uwzględniając powyższe rozważania przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni § 27 ust. pkt. 1 i art. 80 ust. 5b należy uznać za nieuzasadnione. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.