I SA/Bk 251/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Pietrasz, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 września 2010 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego B. S. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pan B. S. (dalej zwany jako Skarżący) złożył w dniu [...].05.2009 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2009, w tym jednolitej płatności obszarowej (JPO) i uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do łącznej powierzchni działek rolnych wynoszącej 43,11 ha. W wyniku kontroli administracyjnej wniosku na podstawie zdjęcia działki ewidencyjnej nr [...] wykonanego w dniu [...].10.2003 r. naniesionego na ortofotomapę stwierdzono nieprawidłowości na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie Ł. S. i N., gm. M., tj. część działki nie była użytkowana rolniczo na dzień [...].06.2003 r. - stwierdzono zakrzaczenia i zadrzewienia. Ponadto w dniu [...].08.2009 r. w gospodarstwie rolnym Skarżącego została przeprowadzana kontrola na miejscu, która stwierdziła zawyżenia deklarowanej powierzchni na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie Ł. S. i N., gm. M. - powierzchnia deklarowana wynosiła 9,56 ha, zaś stwierdzona 9,25 ha. W konsekwencji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. w decyzji z [...].01.2010 r. nr [...] odmówił przyznania płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających, ze względu na zawyżenie powierzchni JPO o 24,78 %. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący wskazał, że grunty rolne o pow. 43,11 ha użytkuje rolniczo od 2005 r. i w kolejnych latach otrzymywał do nich dopłaty bezpośrednie. Na gruntach tych nie ma zadrzewień, które eliminowałyby je z płatności, o czym świadczą przeprowadzane w tych latach kontrole na miejscu. Skarżący dołączył do odwołania pismo Agencji Nieruchomości Rolnych Filia w S. z [...].01.2009 r., w którym stwierdzono, że działka ewidencyjna nr [...] w latach 2000-2004 do dnia przekazania protokołem ze stycznia 2005 r. nie była zadrzewiona i była użytkowana rolniczo. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z [...].04.2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenie, czy dane grunty kwalifikują się do objęcia systemem jednolitym płatności obszarowej zgodnie z art. 124 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z 19.01.2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, z późn. zm.), następuje w wyniku przeprowadzonej zgodnie z treścią art. 23 rozporządzenia Komisji Nr 796/2004 z 21.04.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.) kontroli na miejscu bądź kontroli administracyjnej na podstawie analizy i pomiaru powierzchni uprawnionej do płatności i wynikającej ze zdjęć naniesionych na ortofotomapy, które zawierają m.in. wektoryzowane granice poszczególnych działek ewidencyjnych oraz wyznaczoną na tej podstawie maksymalną powierzchnią kwalifikującą się do płatności. Z uwagi na treść art. 24 ust. 1 lit. C Rozporządzenia Nr 796/2004, kontrole opisane w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Kontrole te dotyczą zgodności między powierzchniami działek rolnych zadeklarowanych w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych oraz weryfikacji kwalifikacji do pomocy określonych terenów. Ponadto, zgodnie z art. 124 ust. 1 Rozporządzenia Rady Nr 73/2009 obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywaną w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie, oraz jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe tak jak zostały ustalone przez Komisję dla jej celów statystycznych. W przedmiotowej sprawie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy m.in. w postaci zdjęcia działki ewidencyjnej nr [...] wykonanego w dniu [...].10.2003 r. naniesionego na ortofotomapę, organ I instancji jednoznacznie stwierdził, iż część przedmiotowej działki nie była użytkowana rolniczo - stwierdzono zakrzaczenia i zadrzewienia. Dlatego też działka ewidencyjna nr [...] deklarowana przez Skarżącego w roku 2009 do płatności bezpośrednich nie była użytkowana rolniczo na dzień 30.06.2003 r. na powierzchni 8,25 ha, w związku z czym nie kwalifikuje się do płatności JPO i UPO. Ponadto, na podstawie protokołu z kontroli na miejscu, stwierdził zawyżenie deklarowanej powierzchni na działce ewidencyjnej nr [...] o 0,31 ha. Zgodnie z art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji Nr 796/2004 w związku z tym, że obszar zadeklarowany przekraczał obszar ustalony o 24,78% Skarżącemu nie przyznano płatności JPO w 2009 r. Stosownie zaś do art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z 26.01.2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) odmowa przyznania jednolitej płatności obszarowej skutkowała odmową przyznania uzupełniającej płatności obszarowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego stwierdził, że mając na uwadze wskazany powyżej dowód na podjęte rozstrzygnięcie nie mogą wpłynąć wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...].08.2009 r. oraz informacja przekazana przez Agencję Nieruchomości Rolnych Filia w S. W skardze do sądu administracyjnego strona zarzuciła powyższej decyzji, iż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne i niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, jak też nie zabranie i nie rozpoznanie całego materiału dowodowego przy uwzględnianiu interesu społecznego i słusznego interesu, obywateli, m.in. poprzez brak wyjaśnienia, jakiego rodzaju roślinność porasta sfotografowany grunt oraz czy rodzaj znajdującej się tam roślinności wyklucza utrzymywanie gruntu rolnego w dobrej kulturze rolnej; 2) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli wskutek braku inicjatywy w zakresie wyjaśnienia wątpliwości związanych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, poprzez oparcie rozstrzygnięcia jedynie na dowodzie w postaci interpretacji ortofotomapy; 3) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwego przeanalizowania materiałów przedmiotowej sprawy, a w szczególności pisma z Agencji Nieruchomości w S., z którego wynika, iż działka rolna o nr [...] była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej od 2000 do co najmniej 2005 r., a więc także w dacie 30.06.2003 r. 4) art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i nie ustalenie prawdy obiektywnej, poprzez odstąpienie od skonfrontowania dowodu z ortofotomapy z innymi dowodami np. z zeznań świadków; 5) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób nie czyniący zadość wymogom wynikającym z przywołanej regulacji, odnośnie umotywowania rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia powierzchni wyłączonej z płatności, a mianowicie w zakresie użytej aparatury i techniki obliczeń. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi wykazu powierzchni nie kwalifikujących się do JPO na okoliczność, iż działka nr [...] była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r., a tym samym była objęta systemem jednolitych płatności obszarowych. Zdaniem Skarżącego zdjęcie znajdujące się w aktach sprawy, nie może być uznane za źródło wiedzy, co do tego jaka roślinność porastała sfotografowany grunt, nie można bowiem wykluczyć, iż roślinność ta, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11.03.2010 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobitej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 21), nie wykluczała utrzymywania przedmiotowego gruntu w dobrej kulturze rolnej. Ponadto z pisma Agencji Nieruchomości Rolnych Filia w S. z [...].01.2009 r. wynika, iż sporna nieruchomość w latach 2000 - 2004 do dnia przekazania protokołem ze stycznia 2005 r. nie była zadrzewiona. Była użytkowana rolniczo i jest użytkowana do dnia dzisiejszego zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Zdaniem Skarżącego dowód z ortofotomapy winien być skonfrontowany z innymi dowodami, np. z zeznań świadków, którego to dowodu organ jednak nie przeprowadził. Wskazano też, że zdjęcie działki postało wykonane w dniu [...].10.2003 r., a nie w dniu 30.06.2003 r. Skarżący zauważył, że sporna działka nr [...] nie została umieszczona w wykazie powierzchni w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r., który jest publikowany na stronie internetowej ARiMR. W zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono szczegółowego sposobu obliczenia powierzchni, która w dniu 30.06.2003 r., zdaniem organu nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż w niej wskazane. Zasadniczą kwestią sporną w tej sprawie było ustalenie, czy część działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie Ł. S. i N. była użytkowana rolniczo na dzień 30.06.2003 r. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 124 ust. 1 Rozporządzenia Rady Nr 73/2009 obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie. A zatem systemem wsparcia bezpośredniego objęte są tylko użytki rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r. Podstawowym dowodem służącym ustaleniu sposobu użytkowania działki nr [...] na dzień 30.06.2003 r. jest zdjęcie tej działki naniesione na ortofotomapę. W tym miejscu trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 14 Rozporządzenia Nr 73/2009 każde państwo członkowskie ustanawia i prowadzi zintegrowany system administrowania i kontroli. Przepis art. 17 ww. rozporządzenia stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej organ stwierdził, że zdjęcie ww. działki ewidencyjnej nr [...] wykonane w dniu [...].10.2003 r. i naniesione na ortofotomapę jednoznacznie wskazuje, że na działce użytkowana rolniczo w 2003 r. była jedynie powierzchnia 6,60 ha. Powierzchnia (jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę) ta została obliczona automatycznie przy pomocy programu komputerowej identyfikacji w oparciu o zakreśloną granicę występowania zwartej powierzchni zadrzewionej i zakrzaczonej. Fakt, że przedmiotowe zdjęcie zostało wykonane w dniu [...].10.2003 r., niewątpliwie nie stanowi przeszkody do ustalenia, jaki był stan faktyczny na ww. działce w dniu 30.06.2003 r. Wielkość i gęstość zadrzewienia były bowiem na tyle duże, że również cztery miesiące wcześnie zadrzewienia i zakrzaczenia uniemożliwiały uznanie tej powierzchni za użytki rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Zwarta pokrywa drzew i krzewów w sposób oczywisty uniemożliwiała prowadzenie na tych gruntach produkcji roślinnej. Twierdzenia strony skarżącej, że były to drzewa i krzewy, które mogły znajdować się na gruntach rolnych stosownie do § 4 ust. 1 pkt c) Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11.03.2010 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 211) mają charakter czysto teoretyczny, nie zostały one nawet w żaden sposób uprawdopodobnione. Wobec powyższego jednoznacznego dowodu w postaci zdjęcia ww. działki ewidencyjnej naniesionego na ortofotomapę nie mogło wpłynąć na podjęte rozstrzygnięcie przedstawione przez Skarżącego pismo Agencji Nieruchomości Rolnych zawierające oświadczenie, że przedmiotowa działka nie była w latach 2000-2004 zadrzewiona i była użytkowana rolniczo. Trzeba zauważyć, że do powyższego pisma organ odniósł się w zaskarżonej decyzji. Na ocenę zasadności wyłączenia części działki nr [...] z płatności obszarowych nie ma również wpływu podniesiony w skardze argument, że nie została ona umieszczona w publikowanym na stronie internetowej ARiMR wykazie powierzchni w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r. Ww. wykaz nie jest bowiem zamkniętym katalogiem działek wykluczonych z płatności, a zawiera działki, co do których bezspornie stwierdzono, że nie były utrzymywane w dobrej rolnej na dzień 30.06.2003 r. Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących prawidłowości powyższych ustaleń. Mając przede wszystkim na uwadze regulacje zawarte w przepisach art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego trzeba wskazać, że zebrane dowody pozwalały na ustalenie, że część działki ewidencyjnej nr [...] nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r. Dowody te poddano ocenie w uzasadnieniu decyzji wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, innych zaś dowodów, które skutecznie podważałyby to stanowisko, strona skarżąca nie przedstawiła. Zaskarżona decyzja narusza jednak prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy z innych przyczyn. Otóż organy stwierdzając, że obszar zadeklarowany przez Skarżącego przekraczał obszar ustalony o 24,78% na podstawie art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji Nr 796/2004 odmówiły przyznania płatności obszarowych w 2009 r. do całej wnioskowanej powierzchni upraw. Stwierdzone zawyżenie deklarowanego obszaru wynikało przede wszystkim z faktu wykluczenia z płatności części działki ewidencyjnej nr [...] – 8,5 ha (pozostałe 0,31 ha to zawyżenie powierzchni na działce ewidencyjnej nr [...] stwierdzone w wyniku kontroli na miejscu). W tym kontekście organ w swoich ustaleniach pominął istotne okoliczności wynikające z zebranego materiału dowodowego wskazujące na konieczność rozważenia zastosowania w sprawie art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji Nr 796/2004. Przepis ten stanowi, iż obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1 (a zatem również w art. 51 ust. 1), nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Jest to norma o charakterze materialnym określająca przesłanki odstąpienia od stosowania sankcji w dwóch przypadkach - gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Użyty w omawianym art. 68 ust. 1 zwrot "nie mają zastosowania" wskazuje na obligatoryjność zastosowania tej normy w przypadku ustalenia którejkolwiek z ww. przesłanek. W tej sprawie, wobec przedstawionych poniżej okoliczności, organ winien rozważyć zaistnienie przesłanki drugiej. Jak bowiem już wskazano, organ I instancji w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie zdjęcia naniesionego na ortofotomapę stwierdził, że na dzień 30.06.2003 r. na działce ewidencyjnej nr [...] użytkowana rolniczo była jedynie powierzchnia 6,60 ha. W złożonym odwołaniu Skarżący podniósł tymczasem, że m.in. tę działkę użytkuje rolniczo od 2005 r. i w kolejnych latach otrzymywał do niej dopłaty bezpośrednie. Na gruntach tych przeprowadzano w tym okresie kontrole na miejscu, które nie zakwestionowały, że były one użytkowane rolniczo. Można zatem stwierdzić, że wobec Skarżącego zastosowano sankcję w postaci pozbawienia go całości płatności obszarowych na 2009 r. z tego powodu, że część jednej z działek nie była użytkowana rolniczo w okresie, gdy znajdowała się ona w dyspozycji innego podmiotu. Niewątpliwie przekonanie Skarżącego o prawidłowości zadeklarowania całej działki ewidencyjnej nr [...] do płatności obszarowych mogło znajdować uzasadnienie w stanowisku wydzierżawiającej tę nieruchomość Agencji Nieruchomości Rolnych. W dołączonym do odwołania piśmie twierdziła ona, że ww. działka w latach 2000-2004 do dnia przekazania protokołem ze stycznia 2005 r. nie była zadrzewiona i była użytkowana rolniczo. Istotny w tym zakresie jest również fakt, że działka ta nie została ujęta w przywoływanym powyżej wykazie powierzchni w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r. Także organ pozostając w dyspozycji dowodów pozwalających na stwierdzenie stanu użytkowania działki na dzień 30.06.2003 r. podjął te ustalenia dopiero w kontrolowanym postępowaniu w 2009 r. Pominięcie tych okoliczności prowadziło do naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a zatem i odpowiednio stosowanych art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przepisy art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowią, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej - stoi na straży praworządności (pkt 1) oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2). Takie postępowanie naruszało też zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa – art. 8 k.p.a. Mając na uwadze stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. O niewykonalności tego aktu rozstrzygnięto stosownie do art. 152 ww. ustawy, zaś o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 § 1 i art. 205 § 2 i § 3 ww. ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wyrażoną w niniejszym wyroku jej ocenę prawną. Winien jest w szczególności przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie wskazanych powyżej okoliczności w kontekście zastosowania w sprawie art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji Nr 796/2004.