II SA/Kr 936/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski (spr) WSA Renata Czeluśniak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2010 r. sprawy ze skargi J. M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 czerwca 2010r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze skargę oddala Decyzją z dnia 11.05.2010 r., (znak: [...]) Starosta [...], działając na podstawie art. 4 pkt. 11, 12 i 13, art. 5, art. 11 ust. 1, 2 a i art. 12 ust. 1-4, 6-8, 13 i 14, art. 12 a, art. 28 ust.2 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121 z 2004 r.poz.1266 z późn. zm. - zwanej dalej ustawą o ochronie ) art.1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 115 z 2009r. poz. 967) - w związku z wszczęciem postępowania z urzędu z dnia 18.03.2010r. w sprawie wyłączenia części gruntu z produkcji rolnej o pow. 0,0277 ha bez decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 w/w ustawy, na działce nr "1" położonej w miejscowości R., gmina [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym postanowił: 1). zezwolić właścicielom J. i A. M. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0277 ha (w tym: 0,0277 ha Rll) wchodzące w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr "1" położonej w miejscowości R. gm. [...] - wyjaśniając, że decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 28.05.2004 r, zezwolono m.in. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o pow. 0,0473 ha (w tym: 0,0473 ha Rll przeznaczonego pod budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego). Następnie w wyniku inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego w ewidencji gruntów dokonano zmiany użytku rolnego Rll na użytek B o pow. 0,0750 ha zgodnie ze stanem faktycznie istniejącym na gruncie (decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia 04.08.2009r.) 2). iż, wyłączenie z produkcji rolnej części gruntu określonego w pkt. 1 o pow. 0,0027 ha (w tym: 0,0027 ha Rll) następuje nieodpłatnie z uwagi na treść art. 12"a" ustawy o ochronie, 3). ustalić właścicielom należność za wyłączenie z produkcji rolnej części gruntu określonego w pkt. 1 decyzji, stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0250 ha (w tym: 0,0250 ha Rll tj. nadwyżkę ponad 0,0500 ha powierzchni zajętej na cele budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego), w kwocie 9472 zł 13 g r. 4). podwyższyć właścicielom należność ustaloną w pkt. 3 niniejszej decyzji o 10 %, czyli do kwoty 10.419 zł 35 gr. 5). zwolnić właścicieli z obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntu określonego w pkt. 3 decyzji, gdyż wartość wolnorynkowa gruntu wyłączonego z produkcji rolnej jest wyższa od kwoty należności z tytułu jego wyłączenia z produkcji rolnej ustalonej w pkt 4. 6).ustalić właścicielom opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu o pow. 0,0250 ha w klasie Rll, w kwocie 1041 zł 94 gr płatną przez okres 10 lat począwszy od 2010 do 2019 roku. W uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1. Starosta [...] decyzją z dnia 28.05.2004r. (nr [...]) zezwolił m.in. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0473 ha przeznaczone pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W decyzji poinformowano wnioskodawcę, że "jeżeli w wyniku inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego okaże się, że powierzchnia gruntu faktycznie wyłączonego z użytkowania rolniczego jest większa niż określona w niniejszej decyzji, zostanie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie a/t. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustalona stosowna należność za bezprawne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej". Decyzja stała się ostateczna dnia 31.05.2004r. 2. Działka nr "1" powstała z podziału działki nr "0". Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 24.03.2006r. zatwierdził projekt podziału działki nr "0" na działki nr "1" o pow. 0,0750 ha i nr "3" o pow. 0,0550 ha. 3. Po zakończeniu procesu budowlanego A. M. przedłożył operat pomiarowy z dnia 16.06.2008r. sporządzony przez geodetę uprawnionego W. J., który stanowił podstawę do wydania decyzji z dnia 04.08.2009r. nr [...] o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów w zakresie obejmującym użytki gruntowe na działce nr "1" położonej w miejscowości R., gmina [...]. Decyzją tą dokonano zmiany użytku rolnego R II o pow. 0,0750 ha na użytek B (tereny mieszkaniowe). 4. Przepis art. 2 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Stosownie do przywołanej wyżej definicji gruntu rolnego, wystarczającym dla określenia rodzaju użytku, jest ustalenie oznaczenia użytku w ewidencji gruntów. Wg wypisu z rejestru gruntów działka nr "0" ( po podziale m.in działka nr "1") położona w miejscowości R. gmina [...] była określona w operacie ewidencji gruntów użytkiem rolnym klasy R II zatem stanowiła grunty rolne w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych. Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy przez wyłączenie gruntów z produkcji - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas l, II, III, Ula, lllb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie, zaś wydanie takich decyzji, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 1 i 4 ustawy). 5. Art. 28. ust. 2 ustawy o ochronie nakłada na organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych obowiązek wydania z urzędu decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji, w przypadku stwierdzenia, iż grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne zostały wyłączone bez decyzji. Lokalizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "1" położonej w miejscowości R. była zgodna z wymogiem wynikającym z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 20.04.2004 r. (nr [...]) wydanej przez Wójta Gminy [...]. Sankcją związaną z wyłączeniem gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne z produkcji bez wymaganego zezwolenia jest podwyższenie wysokości należności o 10%. 6. Decyzja wydawana jest z urzędu w oparciu o art.28 ust. 2 ustawy o ochronie. Wynikająca różnica powierzchni gruntów objętych zezwoleniem na inne niż rolnicze wykorzystanie, a powierzchnią gruntów faktycznie wyłączonych z produkcji rolnej (użytkowanych nierolniczo) - wynosząca 0,0277 ha (w tym: 0,0277 ha RM) - stanowi obszar gruntów wyłączonych z produkcji rolnej bez decyzji o której mowa w art. 11 ust.1 w/w ustawy. Odwołanie J. M. i A. M. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 8.06.2010 r., (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, poparto wszystkie ustalenia i wnioski organu l instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli J. M. i A. M. i zarzucając zaskarżonej decyzji obrazę przepisów : 1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż sporządzenie przez geodetę uprawnionego inwentaryzacji powykonawczej budynku wraz wykazem zmian gruntowych skutkować może stwierdzeniem, iż doszło do faktycznego rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów; 2) art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez naruszenie zasad ogólnych oraz norm postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na bezzasadnym ograniczeniu postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z inwentaryzacji powykonawczej budynku oraz wykazu zmian gruntowych i na ich podstawie ustalenia, iż doszło do wyłączenia z produkcji rolnej większego obszaru niż to wynika z decyzji Starosty [...] z dnia 28 maja 2004 r., znak: [...] i w oparciu o te zarzuty wnieśli o : 1) uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ja decyzji organu l instancji, 2) orzeczenie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, 3) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wywiedli, że: * nie kwestionują faktu, iż geodeta uprawniony sporządził inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynków znajdujących się na działkach nr "1" i "3" (działki powstały z podziału działki ewidencyjnej nr "0") wraz z przestrzennym rozmieszczeniem elementów zagospodarowania. Niemniej jednak fakt uwidocznienia w opisanej dokumentacji zmiany użytku z B-R II o pow. 0,0750 ha na B w zakresie 0,0750 ha odnośnie działki ewidencyjnej nr "1" oraz zmiany użytku z B-R II na B o pow. 0,0550 ha na B w zakresie 0,0550 ha odnośnie działki ewidencyjnej nr "3" nie odpowiada stanowi faktycznemu istniejącemu na tych nieruchomościach. * opisany stan zapisów w rzeczonej dokumentacji wynika wyłącznie z faktu, iż urzędnicy Starostwa Powiatowego w [...] przymusili geodetę uprawnionego do dokonania takich zapisów w dokumentacji geodezyjnej powykonawczej wskazując, iż skoro nastąpiła zabudowa działki ewidencyjnej zabudową której w ewidencji odpowiada symbol B, to cała działka powinna zostać oznaczona w ewidencji takim właśnie symbolem. * nie mając świadomości konsekwencji takich nie znajdujących oparcia w przepisach prawa działań urzędników Starostwa Powiatowego w [...], skarżący nie sprzeciwiali się przygotowaniu i złożeniu do zasobu geodezyjnego tak przygotowanej dokumentacji inwentaryzacyjnej, w której wskazano, iż zmiana sposobu użytkowania dotyczy całej powierzchni działek. - na gruncie rozpoznawanej sprawy organy administracji obu instancji bezzasadnie ograniczyły ustalenia faktyczne wyłącznie do dowodu z dokumentu geodezyjnego, tj. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej i nie poczyniły jakichkolwiek koniecznych dodatkowych ustaleń w tej sprawie, jak choćby oględziny nieruchomości w terenie i dokonanie stosowanych pomiarów, czym dopuściły się również naruszenia przepisu art. 76 § 1 k.p.a. Jeśli zostałyby one wykonane, w sposób nie budzący wątpliwości zostałoby ustalone, iż brak podstaw do przyjęcia, iż cała powierzchnia opisanych działek zmieniła swój charakter użytkowania na nierolnicze. Jak wynika z regulacji przepisu art. 4 pkt 11 cyt powyżej ustawy, celem nałożenia opłaty, o której mowa w przepisie art. 28 tej ustawy konieczne jest ustalenie faktycznego zakresu wyłączenia gruntu z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy. Niewystarczające jest poprzestanie na dowodzie z dokumentu, którego treść została "wymuszona" bezprawnym działaniem urzędników i w sytuacji, gdy konsekwencją tak uzyskanej treści dokumentu jest bezpodstawna korzyść finansowa organów państwa kosztem obywatela. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" p.o.p.s.a.), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy lit. "c"). Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Dokonana, kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, nie stwierdziła aby naruszała ona prawo. Przedmiotem kontroli Sądu, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] wydaną na podstawie art. 4 pkt. 11, 12 i 13, art. 5, art. 11 ust. 1, 2 a i art. 12 ust. 1-4, 6-8, 13 i 14, art. 12 a, art. 28 ust.2 ustawy o ochronie. W sprawie na podstawie dokumentów orzekające organy ustaliły, że po zakończeniu procesu budowlanego A. M. przedłożył operat pomiarowy z dnia 16.06.2008 r., sporządzony przez geodetę uprawnionego W. J., który stanowił podstawę do wydania decyzji z dnia 04.08.2009 r., (nr [...]) o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów w zakresie obejmującym użytki gruntowe na działce nr "1" położonej w miejscowości R., gmina [...]. Decyzją tą dokonano zmiany użytku rolnego R II o pow. 0,0750 ha na użytek B (tereny mieszkaniowe). Decyzja o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów pozostaje w obrocie prawnym do chwili obecnej i ona też spowodowała wszczęcie postępowania w sprawie niniejszej. To skarżący przedłożyli operat pomiarowy wykonany na uch zlecenie a który stał się podstawą do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Obecnie ten operat, którego prawidłowości nie kwestionowali w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 4.08.2009 r., wprowadzającą zmiany w operacie ewidencyjnym chcą zakwestionować twierdząc, że to urzędnicy Starostwa Powiatowego w [...] przymusili geodetę uprawnionego do dokonania takich zapisów w dokumentacji geodezyjnej powykonawczej wskazując, iż skoro nastąpiła zabudowa działki ewidencyjnej zabudową, której w ewidencji odpowiada symbol B, to cała działka powinna zostać oznaczona w ewidencji takim właśnie symbolem. Jest to tylko twierdzenie nie poparte żadnym dowodem. Z oświadczenia skarżącego A. M. złożonego na rozprawie przed Sądem w dniu 8.10.2010 r., wynika, że decyzja Starosty [...] z dnia 4 sierpnia 2009r, orzekająca o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów zmiany użytków obowiązuje do dnia dzisiejszego aczkolwiek podjęte zostały przez skarżących kroki zmierzające do zmiany operatu a co za tym idzie zmiany decyzji z dnia 4 sierpnia 2009 r. Skoro zmiany zostały wprowadzone do ewidencji i stwierdzono, że wyłączono z produkcji rolnej grunty obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania o którym mowa w art. 28 ustawy o ochronie. Nie może więc być mowy o naruszeniu przez organy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie. Nie można również podzielić zarzutu skarżących naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W sprawie wyjaśniono okoliczności faktyczne konieczne do rozstrzygnięcia sprawy a ustaleń tych dokonano na podstawie dokumentów. Nie można zaakceptować stanowiska, że ten sam dokument jest w jednym postępowaniu ( wprowadzenie zmian w operacie ewidencji) akceptowany przez strony a w innym (ustalającym należność za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu ) przez nią kwestionowany. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola sądowa nie stwierdziła aby zaskarżona decyzja czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszały prawo na podstawie art. 151 p.o.p.s.a należało orzec jak w sentencji.