II SA/Kr 875/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski WSA Krystyna Daniel (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie na uchwałę nr VI/39/98 Rady Gminy Zawoja z dnia 29 grudnia 1998r., w przedmiocie jednorazowych opłat za przyłączenie wodociągów komunalnych oraz kolektora ścieków stwierdza nieważność Uchwały Nr VI/39/98 Rady Gminy w Zawoi z dnia 29 grudnia 1998r., w sprawie jednorazowych opłat za przyłączenie wodociągów komunalnych oraz kolektora ścieków. Rada Gminy w Zawoi podjęła w dniu 29 grudnia 1998 r., na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tj. Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) uchwałę Nr VI/39/98 w sprawie jednorazowych opłat za przyłączenie się do wodociągów komunalnych oraz korektora ścieków. W § 1 uchwały ustalono stawkę jednorazowej opłaty za podłączenie do linii wodociągów mienia komunalnego, zarówno budynków indywidualnych jak i budynków w których prowadzona jest działalność usługowa w wysokości 2500,00 zł. W § 2 uchwały ustalono stawkę jednorazowej opłaty za podłączenie budynków do kolektora ścieków w wysokości 900,00 zł. W dniu 30 czerwca 2010 r. Prokurator Okręgowy w Krakowie zaskarżył ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13 poz. 74) - poprzez uznanie, iż przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń wodociągowych i kolektora ścieków. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Prokurator Okręgowy w Krakowie podał, że powołane w uchwale przepisy prawa nie mogą stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do wodociągów komunalnych i kolektora ścieków. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała nakładająca na każdego obowiązek uiszczenia jednorazowej, zryczałtowanej opłaty w związku z przyłączeniem się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej posiada cechy które pozwalają na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty, które przyłączają się do sieci wodociągowej. Uchwała ta nałożyła na nich obowiązek uiszczenia określonej kwoty. Adresaci są określeni generalnie i dotyczy sytuacji powtarzalnych. Prokurator Okręgowy wskazał, że żaden z powołanych w uchwale przepisów nie może być podstawą do stanowienia aktów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Opłata. "przyłączeniowa" ma charakter przymusowy. Warunkiem przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest jej uiszczenie. Stąd ten element przymusu czyni ją daniną publiczną. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat - nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nadto podał, że na gruncie obowiązujących przepisów brak jest ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zawoja wniosła o jej nieuwzględnienie, podając w uzasadnieniu, że podstawę prawną uchwalenia opłat stanowił art. 99 ust 2 i 3 ustawy z dnia 27 października 1974 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 230 ze zmianami), ówcześnie obowiązującej. Wprawdzie w pierwszym z wymienionych przepisów jest mowa o konstruowaniu urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzaniu ścieków na koszt budżetu państwa, lecz po przyjęciu tych obowiązków przez organy samorządowe, niewątpliwie te ostatnie zastąpiły na terenie gmin jednostki organizacyjne dysponujące budżetem państwa. Nadto podniesiono, że organ nadzoru nie zakwestionował uchwały w trybie art. 91 i następnych ustawy o samorządzie terytorialnym, przy czym rady gmin powszechnie wprowadzały przedmiotowe opłaty i to nie tylko na terenie Województwa Bielskiego, ale także innych województw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu zaskarżona uchwała Nr VI/39/98 uchwalona przez Radę Gminy w Zawoi w dniu 29 grudnia 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a jednorazowe opłaty przyłączeniowe w niej wskazane za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zostały uchwalone bez podstawy prawnej. Na wstępie należy wskazać, że w sprawie niesporne jest, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Należy wskazać, że kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określone zostały w rozdziale 4 ustawy z 8. 03. 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. nr 142, póz. 1591 ze zm.), Zgodnie z dyspozycja art. 40 w/w ustawy gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnienia ustawowego. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z 7. 06. 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, póz. 747 ze zm.) Rada Gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze gminy. Zgodnie natomiast z treścią art. 19 ust. 2 ww. ustawy Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, między innymi: warunki przyłączania do sieci czy techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Analizując cyt. przepis art. 19 Sąd w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17. 05. 2002 r. (sygn. l SA 2793/01, Lex 149541) oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20.05.2008 r. ,(sygn. IIISA/Kr 214/08) zgodnie, z którym przepisy art. 19 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z 7. 06. 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie uprawniają radę gminy do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W uzasadnieniach w/w wyroków zgodnie wskazano, że "wprowadzona jednorazowa opłata za zamiar podłączenia nieruchomości do wodociągu nie posiada wprawdzie cech świadczenia podatkowego, ponieważ w sensie prawnym nie jest opłatą przymusową. Towarzyszy jej jednak pewnego rodzaju przymus życiowy, bowiem korzystanie przez mieszkańców z dobrodziejstw urządzenia komunalnego jest oczywistą prawidłowością i koniecznością. Z tego powodu opłaty tej nie można uznać za dobrowolną." Nadto trzeba wskazać, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Także z przepisu art. 84 Konstytucji RP wynika, ze obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zakwestionowane jednorazowe opłaty przyłączeniowe do komunalnej sieci wodociągowej w wysokości 2 500,00 zł i do sieci kanalizacyjnej w wysokości 900,00 zł mają charakter jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej. Nie ma bowiem przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia jednorazowej opłaty pobieranej za przyłączenie nieruchomości do komunalnej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Takiej podstawy nie dają wskazane w zaskarżonej uchwale przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym (poprzednio ustawy o samorządzie terytorialnym, której tytuł został zmieniony przepisem art. 10 pkt. 1 ustawy z 29.12.1998 r. o zmianie niektórych ustaw w zw. z wdrożeniem reformy ustrojowej , Dz. U. z 1998 r. nr 162, póz. 1126). Przepisy art. 7 i art. 18 ww. ustawy ustalają bowiem w sposób ogólny zakres i przedmiot kompetencji rady gminy, przy czym z treści art. 7 ust. 1 pkt. 3 wynika jedynie, że zadania własne gminy obejmują w szczególności m. in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. W ocenie Sądu żaden z ww. przepisów nie uprawnia rady gminy do nakładania jednorazowej przyłączeniowej opłaty - o charakterze daniny publicznej - za korzystanie z komunalnej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Takim przepisem nie jest przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 20.12. 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. nr 9, poz. 43 ze zm.), zgodnie z którym jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Cyt. przepis nie zawiera jednak podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej. Natomiast w w/w przepisie można by poszukiwać jedynie podstawy prawnej do ustalenia cen za wodę pobieraną z wodociągu gminnego. Z tego, że w w/w przepisie mowa o cenach i opłatach, nie można wyprowadzać wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi należnościami stanowiącymi jedynie ekwiwalent za świadczoną usługę ze strony gminy, polegającą na umożliwieniu korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Powyższy pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z 20.05. 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 214/08 w całości podziela Sąd. Nie daje takiej podstawy powołany w odpowiedzi na skargę art. 99 ust 2 i 3 ustawy z 27. 10. 1974 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 230 ze zm.), ówcześnie obowiązującego. Zgodnie z jego dyspozycją urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorcze urządzenia kanalizacyjne wsi wykonywane są na koszt budżetu państwa za zwrotem kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Wykonanie urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę wsi obejmuje również doprowadzenie sieci wodociągowej na teren nieruchomości i założenie jednego punktu poboru wody. W ocenie Sądu nie można zgodzić, że przytoczony przepis po przejęciu obowiązków w nim wskazanych przez gminę uprawnia do nałożenia w drodze uchwały rady gminy opłat za zamiar podłączenia do sieci wodociągowej. Trzeba również podkreślić, że kwestionowane jednorazowe opłaty za przyłączenie do wodociągów oraz do kolektora ścieków nie są tożsame ze zwrotem kosztów, o których mówi w/w przepis tj jest kosztów wykonania urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę wraz z doprowadzeniem do sieci wodociągowej na teren nieruchomości. Wskazuje na to również brak jakikolwiek zapisów przedmiotowej uchwały dotyczących powiązania opłat przyłączeniowych z rzeczywiście poniesionymi kosztami przedmiotowych przyłączeń do wodociągowej i kanalizacyjnej sieci komunalnej. Nie ma także znaczenia, na co zwraca uwagę Rada Gminy Zawoja w odpowiedzi na skargę, że rady gmin na terenie Województwa Bielskiego, a także innych województw powszechnie wprowadzały analogiczne opłaty przyłączeniowe. Należy bowiem podkreślić, że nagminność naruszania określonych przepisów prawa nie sanuje w żadnym zakresie tych naruszeń oraz nie zwalnia sądów administracyjnych od kontroli działalności organów administracji publicznej w tym zakresie. W tej sytuacji należało uznać, że uchwała Nr VI/39/98 Rady Gminy w Zawoi z 29 grudnia 1998 r. w sprawie jednorazowych opłat za przyłączenie do wodociągów komunalnych oraz kolektora ścieków jest sprzeczna z treścią art. 91 ust. 1 zd. 1 z art. 94 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), co wypełnia przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8.03. 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.