II SA/Kr 938/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Ewa Rynczak NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2010 r. sprawy ze skargi [...] Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody z dnia 2 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych skargę oddala. Decyzją z dnia 22 marca 2010r., znak: [....] Starosta N. , działając na podstawie art. art. 30 ust.6 pkt 1 w związku z art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt.2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (t.j.: Dz.U.Nr 156, poz.1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [....] Telefonii Cyfrowej sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [....] 2010r., wniósł sprzeciw wobec robót budowlanych określonych w decyzji jako: "budowa urządzeń telekomunikacyjnych tj. zespołu anten nadawczo-odbiorczych wraz ze wspornikami antenowymi oraz konstrukcją wsporczą dla potrzeb projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej nr [....] na istniejącej wieży telekomunikacyjnej o konstrukcji kratowej zlokalizowanej w M. przy ul. [....] na działce nr ew. [....] ". W uzasadnieniu organ podał, że zgłoszony do budowy segment wieży wysokości 3, 10 m z zamontowanymi na nim zespołem anten nadawczo-odbiorczych jest nadbudową wieży czyli nadbudową istniejącej w terenie stacji bazowej telefonii komórkowej. Zdaniem organu zgłoszenie mogłoby zostać przyjęte bez sprzeciwu jeśli projektowany segment wieży z zespołem anten miał być instalowany np. na budynku czy budowli o innej funkcji niż przedmiotowa. Tak więc na zakres robót objęty przedmiotowym zgłoszeniem wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyż lista robót objęta art. 29 Prawa budowlanego jest listą zamkniętą i nie obejmuje nadbudowy obiektu lecz wyłącznie instalowaniu urządzeń na obiekcie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [....] Telefonia Cyfrowa sp. z o.o. zarzucając, że organ I instancji nieprawidłowo zastosował przepis art. 30ust.6 pkt1 ustawy Prawo budowlane. Z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane wyróżnienie dokonane przez organ nie stanowi podstawy do wniesienia sprzeciwu. Skoro przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b) ustawy Prawo budowlane, stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa urządzeń o wysokości powyżej 3m na obiektach budowlanych, to w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, w pojęciu "budowa" mieści się "odbudowa", "rozbudowa" i "nadbudowa". Ponadto nie ma znaczenia, że realizacja inwestycji planowana jest na szczycie istniejącego obiektu - wieży innego operatora telefonii komórkowej. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b) ustawy Prawo budowlane nie wskazuje na ograniczenia co do obiektów budowlanych, na których może być prowadzona budowa urządzeń o wysokości powyżej 3 m. Decyzją z dnia 2 czerwca 2010r., znak: [....] , Wojewoda [....] , działając na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118r.) i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy Prawo budowlane. Wyjątki od tej zasady określa art. 29 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Katalog obiektów zawarty w tym przepisie ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w nim roboty budowlane i obiekty budowlane mogą być wybudowane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na: "instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych". Z kolei regulacja zawarta w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b tej samej ustawy dopuszcza, na podstawie zgłoszenia, wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu: "urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych". Ustawodawca powyższym przepisem objął zwolnieniem tylko prace polegające na instalowaniu. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "instalowanie". Posługując się w tym zakresie słownikiem języka polskiego należy przyjąć, że są to roboty budowlane polegające na instalowaniu na istniejącym obiekcie w sposób rozłączny za pomocą śrub, wkrętów lub nierozłączny za pomocą spawu, nitów klei itp. reklam, krat, anten i innych tego typu elementów i urządzeń. Pojęcie "instalowanie" nie zostało wymienione w art. 3 ust. 7 Prawa budowlanego jako roboty budowlane. Mogło by to wskazywać, iż ustawodawca wyjątkowo dla niektórych tylko instalowanych przedmiotów (art. 29 ust. 2 pkt 14) lub urządzeń (art. 29 ust. 2 pkt 15) oraz reklam i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt 6) zastrzegł ich wykonywanie w trybie zgłoszenia. Ponadto zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, określenia użyte w rozporządzeniu oznaczają: "telekomunikacyjny obiekt budowlany - linię kablową podziemną, linią kablową nadziemną, kanalizacją kablową, antenowe wieże, maszty i konstrukcje wsporcze, kontenery telekomunikacyjne oraz szafy kablowe". Wyjaśnić należy, że konstrukcję wsporczą dla potrzeb projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, w związku z zapisami powyższego rozporządzenia, należy zakwalifikować jako telekomunikacyjny obiekt budowlany, a nie urządzenie. Wskazać trzeba, że zgłoszony do budowy segment wieży o wysokości 3,10m, będący konstrukcją wsporczą dla potrzeb projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, jest nadbudową wieży. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o: "budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Istniejąca wieża jest obiektem budowlanym, a zgłoszony do budowy segment wieży wraz z zamontowanym na nim zespołem anten nadawczo-odbiorczym stanowić będzie nadbudowę, gdyż zwiększy wysokość istniejącej wieży. Definicję pojęcia "nadbudowa" należy rozumieć jako roboty budowlane polegające na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego, poprzez zwiększenie jego wysokości bez zmiany powierzchni zabudowy. Zatem w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nadbudową obiektu, która nie została zakwalifikowania do budów nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ podał, że art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b) ustawy Prawo budowlane został błędnie zacytowany i źle zinterpretowany. Zgodnie z jego treścią zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3: "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu: urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych". Wyjaśnić należy, że pierwsza cześć ww. przepisu dotyczy zgłoszenia budowy obiektów budowlanych, natomiast druga wylicza roboty budowlane, których realizacja wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, między innymi instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych. Zatem zgłoszona inwestycja, budowa "urządzeń telekomunikacyjnych", nie może być zrealizowana w trybie zgłoszenia, ponieważ nie kwalifikuje się do żadnej kategorii obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem przed jej realizacją wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania pozwolenia w formie decyzji administracyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła [....] Telefonia Cyfrowa sp. z o.o. zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności: - nieprawidłowe zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, póz. 1118) poprzez przyjęcie, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, - błędną wykładnię art. 30 ust. l pkt 3 lit. b) w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę uznania, że zgłoszenie obejmuje wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, a to skutkiem wadliwej wykładni art. 3 pkt 1b, pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że inwestycja objęta zgłoszeniem nie stanowi urządzenia, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 7 k.p.a., art.77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego poprzez uznanie, że planowane zamierzenie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, także poprzez uznanie, że zgłoszenie obejmuje wykonanie masztów nazywanych "konstrukcjami wsporczymi", na których to masztach miały zostać zainstalowane urządzenie antenowe, podczas gdy taka kwalifikacja nie znajduje uzasadnienia w świetle zgromadzonego materiału. W oparciu o powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [....] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty N. oraz zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością : uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja z dnia 2 czerwca 2010r., znak: [....] , Wojewody [....] , jak też decyzja organu I instancji – z dnia 22 marca 2010r., znak: [....] Starosty N. nie naruszają prawa. Postępowanie zostało wszczęte w związku ze zgłoszeniem [....] Telefonii Cyfrowej sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 23.03.2010r. jako : "budowa urządzeń telekomunikacyjnych tj. zespołu anten nadawczo-odbiorczych wraz ze wspornikami antenowymi oraz konstrukcją wsporczą dla potrzeb projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej nr [....] na istniejącej wieży telekomunikacyjnej o konstrukcji kratowej zlokalizowanej w M. przy ul. [....] , Szaflary na działce nr ew. [....] ". Organ I instancji uznając, że przedmiotowy wniosek wymaga uzyskania decyzji pozwolenia na budowę wniósł sprzeciw o którym mowa w art. 30 ust 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zachowując termin do jego wniesienia zgodnie z art.30 ust. 5. Organ ustalił, że zgłoszony do budowy segment wieży o wys. 3,10 m będący konstrukcją wsporczą dla potrzeb projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej jest "nadbudową wieży", tj nadbudową istniejącego obiektu budowlanego, ponieważ zwiększy on wysokość wieży o 3,10 metra, bez zmiany powierzchni zabudowy. "Nadbudowa" nie została zakwalifikowana do budów nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, taksatywnie wymienionych w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane ani też w katalogu wymienionym w przepisie art. 30 ustawy Prawo budowlane określającym enumeratywnie możliwość realizowania inwestycji przez zgłoszenie. Przepis art.28 ust.1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie przedmiotowa inwestycja może być zrealizowana jedynie w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl definicji legalnej podanej w art. 3 pkt 1 lit."b" ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć "budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkokwą wraz z instalacjami". Natomiast przez "budowę"- należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, o czym mowa w art. 3 pkt.6 tej ustawy. Poza tym przedmiotowy obiekt budowlany należy zaliczyć do " telekomunikacyjnego obiektu budowlanego , o którym mowa w § 3 pkt.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.10.2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie ( Dz.U.2005r., Nr 219, poz.1864 ze zm.) . Stosownie do tego § 3 pkt. 2 tego rozporządzenia "telekomunikacyjny obiekt budowlany" oznacza – "linię kablową i konstrukcje wsporcze, kontenery telekomunikacyjne oraz szafy kablowe" . Tego typu budowa obiektu nie jest wymieniona w przepisach art.29 i art. 30 cyt. ustawy, która mogłaby być realizowana w trybie zgłoszenia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, to należy je uznać za nieuzasadnione. Zarzut błędnej wykładni przepisu art. 30ust.1pkt3 lit. "b" w zw. z art. 29 ust.2 pkt 15 i art. 3 pkt 1 lit. "b" i pkt.3 ustawy Prawo budowlane nie znajduje potwierdzenia w interpretacji i wykładni tych przepisów dokonanych prawidłowo przez organy. W ocenie strony skarżącej przepis art. 29 ust. 2 pkt. 15 stanowi, że nie wymaga pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na "instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych" i w takiej sytuacji zgodnie z art. 30ust.1 pkt. 3 lit. "b" – w przypadku budowy urządzeń o wysokości powyżej 3m na obiektach budowlanych"- wystarcza zgłoszenie. Taka interpretacja przepisów dokonana przez stronę skarżącą jest błędna. Istotnie przepis art. 29 ust. 2 pkt. 15 stanowi jak wyżej lecz odnosi się on do wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych a nie na budowie. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z wykonywaniem robót budowlanych tylko z budową- nadbudową , o której mowa w art. 3 pkt 6 , co wyżej zostało omówione, a ponadto nie mamy do czynienia z instalowaniem urządzeń, jak twierdzi strona skarżąca. W ustawie z dnia 7.07.1994r. brak jest legalnej definicji "instalowanie". Z literalnego brzmienia tego słowa zgodnie ze Słownikiem języka polskiego pod red. M. Szymczaka ( tom1, str.794.PWN W-wa 1979) należy przyjąć, że " instalować" oznacza: " zakładać, montować urządzenia techniczne jak np. instalowanie aparatury pomiarowej, lamp oświetleniowych, liczników elektrycznych, maszyn". Ustawa Prawo budowlane w przepisie art. 29 ust.2 pkt. 6 pkt. 14 i pkt. 15 określa, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: 1) instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, 2) instalowaniu krat na obiektach budowlanych oraz 3) instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Zasadnie organy ustaliły, że przedmiotowa inwestycja nie jest wykonywaniem robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzenia powyżej 3 m na obiekcie budowlanym, ani też "budową urządzeń o wysokości powyżej 3m na obiektach budowlanych", jak twierdzi strona skarżąca, o czym mowa w art. 30 ust.1 pkt 3. W przepisie tym jest mowa ale o budowie ale ogrodzeń. W związku z tym strona skarżąca dokonała błędnej wykładni tego przepisu art. 30 ust.1 pkt. 3 lit. "b". Nietrafny jest też zarzut naruszenia przepisu art.107§ 3 k.p.a., ponieważ organy w sposób prawidłowy zebrały i ustaliły stan faktyczny sprawy, wyjaśniły też dlaczego przedmiotowa inwestycja nie może zostać zrealizowana w trybie zgłoszenia i wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy w osnowie decyzji wskazały podstawę prawną swoich rozstrzygnięć a także w uzasadnieniach decyzji wyjaśniły zastosowane przepisy prawa.. Odnośnie zarzutu, podniesionego z ostrożności procesowej, czy osoba podpisująca decyzję posiadała do tego kompetencję w świetle art. 268 "a" k.p.a., to należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja z dnia 2 czerwca 2010r., znak: [....] Wojewody [....] została wydana "z upoważnienia" Wojewody [....] i takie powołanie się na upoważnienie widnieje na pieczątce. Decyzja ta została podpisana przez W.R. Zastępcę Dyrektora Wydziału Infrastruktury. Oznacza to, że decyzje wydał organ udzielający upoważnienia, a więc Wojewoda [....], gdyż to on udzielił uprawnionej osobie upoważnienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie dopatrzył się naruszenia p rzez organy przepisów prawa materialnego jak też przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy, uznając, że organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania wyrażonymi w przepisach art. 7 k.p.a, art.77§1 k.p.a oraz art.107§3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w myśl którego sąd w razie nieuwzględnienia skargi skargę oddala.