II OSK 607/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Iwona Tomaszewska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1748/10 w sprawie ze skargi H. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r., VII SA/Wa 1748/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA) - po rozpatrzeniu sprawy ze skargi H. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: GINB) z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - skargę tę oddalił. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Wojewoda Podkarpacki (dalej jako: wojewoda) na podstawie art. 24 ust. 1 i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zmianami - dalej jako: uszp) oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zmianami - dalej jako: dpb) w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r., Nr 154, poz. 958 - dalej jako: uzszp) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa), po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie o pozwolenie na budowę, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Budowa I etapu drogi obwodowej miasta Leżajsk w ciągu drogi krajowej Nr 77 Lipnik - Przemyśl, odcinek od km około 94+968 do km około 99+067 wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi", zlokalizowanej na wymienionych w decyzji działkach położonych w obrębie Leżajsk, Giedlarowa, Wierzawice wraz z przebudową sieci elektrycznej, teletechnicznej, wodociągowej, gazowej oraz kanalizacji deszczowej i odwodnienia drogi - z zachowaniem określonych warunków, zgodnie z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 dpb, art. 75 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zmianami - dalej jako: poś), tj. szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, terminów rozbiórek, szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, a także z zachowaniem obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Jednocześnie, na podstawie art. 30 ust. 1 uszp, wojewoda stwierdził obowiązek dokonania na określonych działkach przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej: sieci elektrycznej, wodociągowej, gazowej, kanalizacji deszczowej oraz odwodnienia drogi. Ponadto wojewoda nadał ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołań B. S., J. G. i R. G. oraz H. D., uchylił powyższą decyzję w części nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności oraz w części obejmującej pozwolenie na przebudowę odwodnienia drogi na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb Leżajsk, nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb Giedlarowa oraz w części obejmującej pozwolenie na przebudowę sieci wodociągowej na działkach nr ew. [...] obręb Leżajsk i nr ew. [...] obręb Giedlarowa i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż stosownie do art. 82 ust. 3 pkt 3 dpb wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej właściwym w I instancji w sprawach dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek. W ocenie organu odwoławczego, wojewoda nie był organem właściwym w sprawie udzielenia pozwolenia na przebudowę odwodnienia drogi na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb Leżajsk, nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb Giedlarowa oraz w części obejmującej pozwolenie na przebudowę sieci wodociągowej na działkach nr ew. [...] obręb Leżajsk i nr ew. [...] obręb Giedlarowa. Organ podał nadto, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zmianami - dalej jako: pb), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadanie zatem rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi, zdaniem organu II instancji, naruszenie art. 28 ust. 1 pb. W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniach, organ II instancji wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada uprawnień do wprowadzania, bądź nakazywania dokonania zmian w przedstawionym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Ponadto wskazał, iż dojazd do działek nr [...] i [...] jest zapewniony przez drogi znajdujące się na działkach nr [...], [...] oraz [...]. Organ wyjaśnił także, iż wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nie udzielił pozwolenia na wykonanie odwodnienia drogi na działce nr [...], a jedynie na przebudowę sieci wodociągowej, jak również nie udzielił pozwolenia na budowę projektowanych obiektów na działce nr ew. [...], a jedynie stwierdził, na podstawie art. 30 ust. 1 uszp, obowiązek dokonania przebudowy sieci wodociągowej oraz odwodnienia drogi. Skargę na powyższą decyzję do WSA wniosła H. D., zarzucając naruszenie obiektywnych reguł postępowania, służących za kryterium oceny tego, co zasługuje lub nie na aprobatę z punktu widzenia poglądów społeczeństwa. Skarżąca podała, iż po wykonaniu projektu jej posesja nie będzie mogła być w pełni wykorzystana na dotychczasowe cele oraz zwróciła uwagę na ewentualne straty mogące powstać w przyszłości. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 147 Kodeksu cywilnego właścicielowi nieruchomości nie wolno wykonywać robót ziemnych, jeżeli zagrożą one utratą oparcia nieruchomościom sąsiednim. Uznała, iż może wystąpić stan zagrożenia i zwróciła się o zmianę części projektu dotyczącej jej działki. Ponadto, powołała się na prymat zasady państwa prawa i legalizmu. Zdaniem skarżącej, inwestor zaniedbał swoje obowiązki, nie podejmując próby otrzymania od niej szczegółowych informacji oraz nieodpowiedzialnie założył, iż przedmiotowy rurociąg nie przeszkodzi jej w uzyskaniu pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, którą zaplanowała i zgromadziła potrzebne, kosztowne materiały. W ocenie skarżącej, nie zachowano warunków elementarnej sprawiedliwości proceduralnej. Skarżąca zwróciła również uwagę na problemy, które mogą wystąpić po ulewnych opadach deszczu, tj. możliwość podniesienia się poziomu wody w potoku oraz cofnięcia się wody do rurociągu ściekowego, co może spowodować niebezpieczeństwo dotyczące jej domu, budynku gospodarczego, planowanej inwestycji oraz niebezpieczeństwo zanieczyszczenia środowiska. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. W zaskarżonym wyroku WSA wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła na podstawie art. 24 ust. 1 i art. 31 ust. 2 uszp a więc w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją uzszp oraz w oparciu o przepisy pb, a w związku z powyższym powoływanie się w skardze na naruszenie przez organy art. 11f powyższej ustawy jest chybione bowiem przepis ten wprowadzony został nowelizacją z 25 lipca 2008 r., która w sprawie niniejszej nie miała zastosowania. Wbrew twierdzeniom skargi, przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę nie zatwierdziła projektu obejmującego wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych na działce skarżącej ani nie uprawniała inwestora do zainwestowania tej działki z naruszeniem prawa własności H. D., bowiem w stanie prawnym obowiązującym po wydaniu zaskarżonej decyzji, inwestor w zakresie obowiązku określonego na podstawie art. 30 ust. 1 uszp musi uzyskać odrębną decyzję o pozwoleniu na budowę, której przedmiotem będzie przebudowa określonych sieci, po wcześniejszym uzyskaniu praw do gruntu na cele budowlane, te bowiem stanowią warunek niezbędny dla uzyskania pozwolenia budowlanego. Tak więc w toku tego postępowania oraz działań go poprzedzających skarżąca powinna poszukiwać ochrony swoich praw oraz formułować zarzuty będące przedmiotem skargi w sprawie niniejszej. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wyrządzenia ewentualnych szkód podczas realizacji robót na podstawie zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji podkreślił, iż inwestor ma obowiązek zabezpieczenia terenu budowy w wypadku powstania takich szkód a skarżącej służy stosowne roszczenie odszkodowawcze dochodzone na drodze cywilnoprawnej. Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik H. D. zaskarżył powołany wyrok WSA w całości zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ i lit. c\, art. 145 § 2 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: ppsa) w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zmianami - dalej jako: pusa) oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ppsa poprzez brak stwierdzenia naruszeń prawa w całym zakresie wskazanym przez Stronę w jej skardze i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie z powodu naruszenia przez wojewodę i GINB prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 1 uszp w efekcie oparcia wyroku na stanie faktycznym, ustalonym przez GINB, różnym od stanu faktycznego przedstawionego przez stronę skarżącą i stwierdzenie braku naruszeń prawa oraz oddalenie skargi. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że z powyższych względów odmowa stwierdzenia przez WSA w wyroku naruszeń powstałych podczas wydawania decyzji mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowała utrzymanie w mocy decyzji pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia. Biorąc powyższe pod uwagę zażądano uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że WSA błędnie uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem nie dopatrując się zaistnienia istotnych wad w postępowaniu przeprowadzonym przez GINB. Strona skarżąca podniosła, że organ wydający decyzję powinien był uchylić w całości decyzję wojewody i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca podkreśliła, że udzielenie pozwolenia na budowę projektowanych obiektów na jej nieruchomości udzielone na podstawie decyzji wojewody podtrzymanej następnie decyzją organu II instancji narusza treść art. 30 ust. 1 uszp, w zakresie w jakim bezpośrednio ingeruje w sferę władztwa nad nieruchomością skarżącej o numerze ewidencyjnym [...]. Uzasadniając powyższy zarzut, który był także przedmiotem skargi do WSA wskazano, że obowiązująca treść decyzji rodzi uzasadnione obawy skarżącej, iż po wykonaniu projektu objętego decyzją, jej nieruchomość nie będzie mogła być w pełni wykorzystana na dotychczasowe cele. Skarżąca podniosła także, że wykonanie projektu spowoduje straty w postaci możliwej odmowy uzyskania pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, na który, jak powoływała w skardze, zebrała już potrzebne i kosztowne materiały budowlane. Strona skarżąca wskazała także, iż wykonanie projektu objętego decyzją spowodować może dodatkowe straty na nieruchomości skarżącej takie, jak naruszenie oraz zagrożenie oparcia dla jej nieruchomości w postaci usunięć się ziemi. Ponadto, inwestycja zatwierdzona decyzją spowodować może podniesienie się poziomu wody w kanale odpływowym, co może w konsekwencji doprowadzić do podmyć budynku gospodarczego znajdującego się w bliskiej odległości od planowanych inwestycji, a w konsekwencji powyższe może prowadzić do podniesienia się poziomu tafli wody w potoku, czego bezpośrednim skutkiem może być spowodowanie tzw. "cofki" czyli wpływanie wody z powrotem do rurociągu ściekowego i jego wylanie oraz niebezpieczeństwo zanieczyszczenia środowiska. Strona skarżąca podniosła także, iż w całym procesie podejmowania decyzji w sprawie planowanych inwestycji związanych z projektem budowlanym inwestycji dotyczącej budowy części obwodnicy Leżajska nie dochowano fundamentalnych warunków sprawiedliwości proceduralnej, decydując o części nieruchomości skarżącej bez jej udziału i bez konsultacji z osobą skarżącej. W ocenie stronie skarżącej wydanie decyzji narusza przysługujące jej prawa wynikające ze swobodnego władztwa nad należącą do skarżącej nieruchomością powodując, naruszenie w sposób bezpośredni zasady państwa prawa i legalizmu na jakich opiera się Rzeczypospolita Polska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. Przechodząc do analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że sposób sformułowania przez autora skargi kasacyjnej zarzutów skargi kasacyjnej powoduje, że NSA nie jest w stanie się do nich ustosunkować, bo w rzeczywistości nie bardzo wiadomo, jaka de facto jest treść tych zarzutów. Tak więc ich zbyt ogólne i pozbawione wymaganej przepisami ppsa minimum precyzji winno niejako automatycznie dyskwalifikować tak nieporadnie sformułowaną skargę kasacyjną. NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się jednak ze stanowiskiem NSA zajętym w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), z którego wynika , że "przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Przenosząc te uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy NSA wskazuje, że zarzut naruszenia art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ i lit. c\, art. 145 § 2 oraz art. 151 ppsa w związku z art. 1 § 1 i § 2 pusa oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ppsa poprzez brak stwierdzenia naruszeń prawa w całym zakresie wskazanym przez Stronę w jej skardze i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie z powodu naruszenia przez wojewodę i GINB prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 1 uszp jest nieuzasadniony. Jak wynikało z art. 30 ust. 1 uszp jeżeli z decyzji o pozwoleniu na budowę drogi wynika obowiązek dokonania przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej, właściwy wojewoda albo właściwy starosta, na wniosek inwestora, mogą ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Przepisy art. 124 ust. 2 - 7 oraz art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Biorąc treść ww. przepisu pod uwagę należy wskazać, że Sąd I instancji trafnie uznał, że organy nie naruszyły ww. art. 30 ust. 1 uszp, bowiem inwestor w zakresie obowiązku określonego na podstawie tego przepisu musi uzyskać odrębną decyzję o pozwoleniu na budowę, której przedmiotem będzie przebudowa określonych sieci, po wcześniejszym uzyskaniu praw do gruntu na cele budowlane, te bowiem stanowią warunek niezbędny dla uzyskania pozwolenia budowlanego. Innymi słowy, GINB nie mógł oprzeć swojej decyzji na art. 30 ust. 1 uszp, bo takie postępowanie mogłoby być dopiero efektem wynikającego z zaskarżonej przez stronę skarżącą decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązku dokonania przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej. W konsekwencji w kontrolowanym przez WSA postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę drogi Sąd I instancji słusznie nie dostrzegł naruszenia art. 30 ust. 1 uszp. Zdaniem NSA nieuzasadnione jest także zarzucanie WSA oparcia wyroku na stanie faktycznym, ustalonym przez GINB. Skoro Sąd I instancji - według NSA w sposób prawidłowy - nie dopatrzył się naruszenia przepisów kpa, dotyczących prowadzenia postępowania wyjaśniającego i w konsekwencji trafnie uznał stan faktyczny przyjęty przez GINB za prawidłowy, nie można tego uznać za naruszenie prawa, bo WSA tego prawa nie naruszył. Biorąc powyższe pod uwagę nie można WSA czynić zarzutu naruszenia art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ i lit. c\, art. 145 § 2 oraz art. 151 ppsa w związku z art. 1 § 1 i § 2 pusa. Niewątpliwie prawidłowo zastosowano przepisy prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ i c\ ppsa, a wskazując precyzyjniej - ich nie zastosowano. Zgodnie z tymi normami Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie była decyzja GINB w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jednakże w sytuacji, gdy, jak w niniejszej sprawie, decyzja GINB nie naruszała przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, ani nie naruszała prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy WSA mógł tylko rozstrzygnąć sprawę w jeden sposób - a więc oddalić skargę na podstawie art. 151 ppsa. Podsumowując, NSA podkreśla, że WSA nie mógł zastosować przepisu art. 145 § ust. 1 pkt a\ i c\ ppsa, ponieważ nie stwierdził żadnych naruszeń przepisów prawa. Sąd I instancji mógłby wyłącznie naruszyć ten przepis, gdyby oddalił skargę, pomimo naruszenia przepisów przez organy administracji, co jednak - jak wielokrotnie już wskazano - nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W konsekwencji skoro, zgodnie z art. 135 ppsa, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zatem z treści tego przepisu wynika, że może on mieć zastosowanie jedynie w przypadku uwzględnienia skargi, stąd zarzut naruszenia tego przepisu jest oczywiście chybiony, ponieważ przytoczony przepis nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W związku z powyższym, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.