II OSK 292/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant starszy asyst. sędziego D. C. po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 365/10 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji o nadaniu nieruchomości na własność oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 15 października 2010 r. (II SA/Wr 365/10) oddalił skargę M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z [...] marca 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z [...] grudnia 2009 r. o stwierdzeniu, że decyzja (akt nadania) Naczelnika Miasta P. z [...] listopada 1984 r. o nadaniu nieruchomości rolnej na własność, w części dotyczącej nadania udziału w wysokości 1/3 części we własności działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w P., wydana została z rażącym naruszeniem prawa, lecz nie można stwierdzić jej nieważności bowiem wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że decyzja Naczelnika Miasta P. z [...] listopada 1984 r. została wydana na podstawie art. 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych oraz art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego oraz, że własność w 1/3 części działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] nadano M. F. Ponadto z uzasadnienia tego wyroku wynika, że przyczyną uznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, iż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne było stwierdzenie, że M.F. został wpisany jako współwłaściciel nieruchomości w księdze wieczystej i następnie umową z [...] grudnia 1992 r. zawartą w formie aktu notarialnego, sprzedał swoje udziały w wymienionych wyżej nieruchomościach, K. i S.D. Rozpoznając w tych okolicznościach skargę M. J., która sprowadzała się do kwestionowania przyjętego przez organ administracji sposobu rozumienia pojęcia "nieodwracalne skutki prawne", Sąd pierwszej instancji po pierwsze, uznał, że trafnie przyjęto, iż decyzja Naczelnika Miasta P. z [...] listopada 1984 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa; po drugie, zaakceptował ocenę, że zbycie przez M. F. udziałów w prawie własności działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] umową z [...] listopada 1992 r. K. i S. D. wywołało nieodwracalne skutki prawne, przedstawiając w tym zakresie następującą argumentację prawną. Za istotne, bliżej nie wyjaśniając dlaczego, Sąd pierwszej instancji uznał to, że M. F. zmarł w dniu [...] września 1996 r. Następnie stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego nieodwracalność skutków prawych, o jakiej mowa w art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. Zdaniem tego Sądu przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracyjnego podstawę prawną działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, zachodzić będzie względna ich nieodwracalność. Odwołując się do uchwały Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. (III AZP 4/92) Sąd pierwszej instancji wskazał, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to - zdaniem Sądu - że jest to nieodwracalność absolutna, czyli występuje totalna niemożność przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji decyzja wywoła wobec tego nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny. Sąd pierwszej instancji podniósł także, że w taki sposób problem nieodwracalności skutków prawnych wywołanych decyzją administracyjną przedstawiany jest w literaturze prawniczej. W skardze kasacyjnej M.J. zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W szczególności zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a., art. 7, art. 8 i art. 21 Konstytucji RP oraz art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że istotą sporu jest wykładnia pojęcia "nieodwracalne skutki prawne". Przyznając, że wykładnia przyjęta przez Sąd pierwszej instancji ma charakter powszechnej, nie zgodzono się z nią. Zdaniem autora skargi kasacyjnej do wykładni, którą przyjął Sąd pierwszej instancji, nie upoważnia literalne odczytanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. Wywiedziono, że z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym stanowi się, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz z art. 6 k.p.a., w którym stanowi się, że organy administracji publicznej działają na podstawie prawa, nie wynika ograniczenie organów administracji publicznej i sądów administracyjnych do stosowania tylko przepisów prawa administracyjnego bez uwzględnienia istnienia w innych gałęziach prawa, w szczególności w prawie cywilnym, możliwości odwrócenia skutków prawnych decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Według autora skargi kasacyjnej z tego względu zasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 6 k.p.a. Dalej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca nie oczekiwała od sądu administracyjnego zniweczenia wpisu prawa własności w księdze wieczystej M. F. lub K. i S. D., lecz oczekuje literalnego zastosowania przez organy władzy publicznej i sąd administracyjny art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli stwierdzenia nieważności decyzji sprzecznej z prawem. Zaznaczono przy tym, że decyzja ta została wydana w innych warunkach ustrojowych i bez takich gwarancji praworządności, jakie są zapewnione obecnie. Ponadto wskazano, że stwierdzono nieważność innej decyzji z tej samej daty, skierowanej do osoby nieżyjącej (A.C.), mimo że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, gdyż po A.C. dziedziczyli jej spadkobiercy. W związku z tym zarzucono, że pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych" jest za każdym razem inaczej interpretowane. Uzasadniając zarzut naruszenia powołanych przepisów Konstytucji RP wywiedziono, odwołując się do poglądów doktryny prawa i orzecznictwa sądów, że Sąd pierwszej instancji powinien był zastosować w rozpoznawanej sprawie wykładnię funkcjonalną i systemową. Podniesiono też, że także z art. 7 Konstytucji RP wynika, iż organy władzy publicznej powinny uwzględniać cały system prawa, a nie tylko prawo administracyjne. W powołanym przepisie mówi się bowiem o działaniu na podstawie i w granicach prawa, nie rozróżniając jego gałęzi. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności stwierdzono, że przepis ten został naruszony przez Naczelnika Miasta P., który pozbawił skarżącą możliwości zaskarżenia decyzji. W końcu uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskazano, że mienie skarżącej nie zostało poszanowane. Stwierdzono, że "prawo międzynarodowe nie respektuje podziału prawa i nie pozwala organom władzy publicznej, a zatem także sądom na i usprawiedliwianie w ten sposób niemożności przywrócenia prawa własności osobie bezprawnie tej własności pozbawionej". W oparciu o tak przytoczone podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (naruszenie prawa materialnego). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie jest ona zasadna. Przede wszystkim należy zauważyć, że skarga kasacyjna ogranicza się do polemiki z przyjętym przez Sąd pierwszej instancji sposobem rozumienia pojęcia "nieodwracalne skutki prawne", użytego w art. 156 § 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie kwestionuje się żadnych ustaleń faktycznych, będących podstawą wydania decyzji zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji. W szczególności nie kwestionuje się faktu, że M. F. został wpisany w księdze wieczystej jako współwłaściciel nieruchomości na podstawie decyzji Naczelnika Miasta P. z [...] listopada 1984 r., po czym sprzedał przysługujące mu udziały Krystynie i S. D. umową zawartą w formie aktu notarialnego. Zaznaczyć też należy, że w skardze kasacyjnej nie kwestionuje się, co zresztą z uwagi na interes skarżącej jest zrozumiałe, że wspomniana wyżej decyzja Naczelnika Miasta P. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, sprowadza się do twierdzenia, że powołany przepis nie został zastosowany. Według wywodów skargi kasacyjnej przepis ten powinien być zastosowany, czyli SKO powinno było stwierdzić nieważność decyzji Naczelnika Miasta P. z [...] listopada 1984 r., a nie stwierdzać "jedynie", że została ona wydana z naruszeniem prawa i wskazywać okoliczności, z powodu których nie stwierdzono jej nieważności. Ograniczając zatem rozpoznanie sprawy do oceny wykładni i zastosowania, użytego w art. 156 § 2 k.p.a., pojęcia "nieodwracalne skutki prawne" należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni tego pojęcia i następnie właściwie zastosował art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., zaś w skardze kasacyjnej nie przedstawiono przekonujących argumentów na rzecz innej interpretacji oraz nie wykazano, aby powołane przepisy zostały niewłaściwie zastosowane. Argumentacja Sądu pierwszej instancji oparta jest przede wszystkim na uzasadnieniu uchwały SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSN nr 12 z 1992 r., poz. 211. Istotne jest, że w uchwale tej sformułowano ogólne wskazania co do wykładni pojęcia "nieodwracalne skutki prawne" oraz że zastosowano to pojęcie w przyjętym znaczeniu do konkretnej sprawy, której istotne elementy faktyczne są takie same, jak w sprawie obecnie rozpoznawanej. W powołanej uchwale przyjęto bowiem, że jeżeli "obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji". W rozpoznawanej sprawie zaś, istotne fakty to to, że M. F. uzyskał współwłasność nieruchomości na mocy decyzji dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa, swoje prawa ujawnił w księdze wieczystej i następnie, będąc uprawnionym według treści księgi wieczystej, sprzedał te udziały. Wykładnia przyjęta w powołanej wyżej uchwale SN jest akceptowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wynika to chociażby z uzasadnienia uchwały NSA z 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA nr 2 z 1998 r., poz. 40, w którym stwierdzono, że "Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionował poglądu wyrażonego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. III AZP 4/92 (OSNCP 1992, nr 12, poz. 211), w której stwierdzono, że . To samo dotyczy istotnych sformułowań zawartych w jej uzasadnieniu. Chodzi zwłaszcza o stwierdzenia, według których decyzja wywołała skutek prawny nieodwracalny, gdy ". Istnieją więc podstawy do przyjęcia, że w orzecznictwie NSA oraz SN uznaje się, iż decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W skardze kasacyjnej tak rozumianego pojęcia "nieodwracalne skutki prawne" skutecznie nie podważono. W istocie nie przytoczono żadnych argumentów, które miałyby przemawiać za odstąpieniem od wieloletniej praktyki orzeczniczej. Twierdzenie, że należało zastosować literalnie art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest chybione. Powołanie tych przepisów i przytoczona w związku z tym argumentacja, zdaje się wskazywać, że autor skargi kasacyjnej tym samym kwestionuje w ogóle uregulowanie, polegające na tym, że w określonych przypadkach, w tym wobec wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, mimo że decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie stwierdza się jej nieważności, lecz stwierdza się, że została wydana z naruszeniem prawa. W związku z tym należy wyjaśnić, że skutkiem uznania, że decyzja administracyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne jest rozstrzygnięcie wymienione w art. 158 § 2 k.p.a. Takie rozstrzygnięcie jest wyrazem kompromisu pomiędzy interesami prawnymi podmiotów domagających się wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego z uwagi na jej wadliwość uzasadniającą stwierdzenie nieważności, a uzasadnioną interesem publicznym i indywidualnym potrzebą utrzymania obowiązywania takiej decyzji. Ustawodawca ważąc te interesy zdecydował się na kompromis, polegający na tym, że w określonych sytuacjach, wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a., mimo ciężkich wad decyzji, nie będzie się stwierdzało jej nieważności, lecz wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2). W ten sposób ciężko wadliwa decyzja nadal będzie obowiązywać, natomiast podmiot, który doznał szkody spowodowanej wydaniem takiej decyzji, będzie mógł w oparciu o decyzję wydaną na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. dochodzić naprawienia szkody (art. 4171 § 2 k.c.). W skardze kasacyjnej zarzucono, w kontekście sprawy dotyczącej A. C., że pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" różnie się wykłada. Jednakże autor skargi kasacyjnej sam wskazuje na okoliczności, które takie różne traktowanie uzasadniały. Otóż wynika to z tego, że w sprawie dotyczącej A. C. przeniesienie własności nieruchomości nastąpiło wskutek spadkobrania, a więc nie na podstawie czynności prawnej. Zgodnie zaś z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. nr 124 z 2001 r., poz. 1361 ze zm.) istota rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych polega na tym, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe. Odnośnie do zarzutu, że interpretując pojęcie "nieodwracalne skutki prawne", należało odwołać się do całego systemu prawa, a nie tylko prawa administracyjnego oraz, że odmowa przywrócenia własności skarżącej narusza art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności trzeba wskazać, że – jak już wyżej wyjaśniono – rezygnacja przez ustawodawcę ze stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą nieważności, i ograniczenie się do stwierdzenia wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa, jest wyrazem wyważenia sprzecznych interesów. W przypadku takim jak ten, który występuje w rozpoznawanej sprawie, chodzi także o interes tych osób, które w zaufaniu do treści księgi wieczystej nabyły własność nieruchomości na skutek odpłatnej czynności prawnej. Przywrócenie własności skarżącej wiązałoby się więc z pozbawieniem własności kogoś innego. Nie można więc twierdzić, że przyjęta wykładnia narusza powołane przepisy. Należy jeszcze raz wskazać, że wydanie wobec skarżącej decyzji, którą stwierdzono, że decyzja Naczelnika Miasta P. z [...] listopada 1984 r. została wydana z naruszeniem prawa, otwiera skarżącej drogę do dochodzenia odszkodowania za szkodę spowodowana wydaniem tej decyzji. Tym samym, chroniąc prawo własności nabywców własności nieruchomości w warunkach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, chroni się też prawo własności skarżącej, przy czym z uwagi na niemożność odwrócenia skutków wadliwej decyzji, to prawo chroni się poprzez przyznanie roszczenia odszkodowawczego. Utrwalonej w orzecznictwie sądowym wykładni pojęcia "nieodwracalne skutki prawne" nie podważają też dalsze zarzuty skargi kasacyjnej, w szczególności związane z ochroną własności, w tym z postanowieniami Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gdyż w istocie zmierzają one do wykazania wadliwości decyzji Naczelnika Miasta P. z [...] listopada 1984 r., co w rozpoznawanej sprawie nie jest przedmiotem sporu. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i wobec tego na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.