II SA/Lu 330/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi E. W. i K. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie zobowiązania do przedłożenia oceny technicznej oddala skargę. Postanowieniem z dnia ... Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie stwierdził niedopuszczalność zażalenia E. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia .... Postanowieniem tym PINB zobowiązał K.K. i E. W. do dostarczenia w terminie do dnia 15 marca 2010r. oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania zbiornika na nieczystości płynne, zlokalizowanego na działce nr ....przy ul. P. w Z. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane. Reprezentujący E. W. adwokat wniósł odwołanie od tego orzeczenia i domagając się jego uchylenia podniósł, że jest to w istocie podlegająca zaskarżeniu decyzja, pomimo iż błędnie została nazwana postanowieniem. Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji pełnomocnika skarżącej i stwierdził, że postanowienie wydane w trybie art. 56 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane ma charakter dowodowy, a ze względu na brak wyraźnego przepisu – nie podlega zaskarżeniu, natomiast może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skargę do sądu administracyjnego wniosły E. W. i K. K., domagając się uchylenia postanowienia organu odwoławczego. Skarżące podtrzymały swoje stanowisko, iż postanowienie PINB jest w istocie decyzją, ponieważ jest "jednostronnym aktem woli organu administracji, rozstrzygającym konkretną sprawę uregulowaną przepisami powszechnie obowiązującymi, wskazującym konkretnych adresatów oraz nakładającym na nich konkretne obowiązki". Skarżące podkreśliły, że "inna ocena tego orzeczenia mogłaby doprowadzić do sytuacji, w której zainteresowanym nie przysługiwałyby żadne środki prawne przeciwko rozstrzygnięciu, którego realizacja oznacza dla nich wymierne obowiązki finansowe". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia nie naruszył obowiązujących przepisów, a tylko w takim zakresie sąd administracyjny kontroluje akty organów administracji publicznej. Prawidłowo uznał Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, iż od postanowienia wydanego na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia. Zażalenia przysługują bowiem wyłącznie na "wydane w toku postępowania postanowienia, gdy kodeks tak stanowi" (art. 141 § 1 kpa) albo gdy wynika to z wyraźnego przepisu szczególnego, natomiast w przypadku postanowienia wydanego w trybie powołanego art. 56 ust.1 ustawy – Prawo budowlane z 1974r. żaden przepis nie przewiduje jego samodzielnego zaskarżenia, a więc zażalenie wniesione na takie postanowienie jest niedopuszczalne (por. także wyrok NSA z dnia 19 marca 1998r., IV SA 881/96). Jak wynika z akt sprawy, w tym również ze skargi, skarżące zdają sobie sprawę z niedopuszczalności zażalenia na takie postanowienie - stwierdzają bowiem, że tylko potraktowanie postanowienia jako decyzji umożliwia jego zakwestionowanie w trybie odwołania – z tego powodu skarżące starają się wykazać, że postanowienie PINB jest w istocie decyzją, pomimo błędnej nazwy. Stanowisko to nie zasługuje jednak na aprobatę. Postanowienie wydane na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. ma charakter wyłącznie dowodowy, nie stanowi natomiast "konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki", czyli nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które jest istotą decyzji administracyjnej. Postanowienie PINB nakłada wprawdzie na skarżące pewne obowiązki, ale obowiązki te służą jedynie ustaleniu stanu faktycznego w postępowaniu "głównym" tj. w postępowaniu kontrolnym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego na wniosek W. Ł. Postanowienie PINB ma więc wyłącznie pomocniczy charakter w stosunku do rozstrzygnięcia "co do istoty sprawy", które zapadnie dopiero po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego - obejmującego m.in. ocenę techniczną, do której złożenia zobowiązano skarżące - i przybierając formę decyzji konkretyzującej obowiązki skarżących w zakresie doprowadzenia zbiornika do stanu zgodnego z prawem albo decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania bądź decyzji umarzającej postępowanie, zakończy postępowanie w sprawie, tj. postępowanie kontrolne. Każde z tych rozstrzygnięć będzie podlegało zaskarżeniu do organu wyższego stopnia w trybie odwołania, w którym skarżące będą miały prawo zarzucić także wadliwość przedmiotowego postanowienia PINB wydanego na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974r. Z tych względów, za prawidłowe należy uznać zaskarżone postanowienie, zaś skargę jako nieuzasadnioną należy oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)