VIII SA/Wa 409/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi M.U. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 5, art. 40 w zw. z art. 37 oraz art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) nakazał H. D. wykonać w terminie do [...] sierpnia 2010 r. w budynku gospodarczym orynnowanie dachu w granicach własnej działki, z odprowadzeniem wód opadowych na działkę własną i roboty nakazał wykonać pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane. Po wykonaniu ww. prac organ zobowiązał inwestora do dostarczenia do organu inwentaryzacji powykonawczej budynku gospodarczego wraz z oceną techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Od powyższej decyzji w dniu [...] lutego 2010 r. odwołanie wniósł H.D., zaś w dniu [...] marca 2010 r. M.U.. H.D. w swoim odwołaniu podniósł, że wykonał orynnowanie w 2007 r., dlatego decyzja organu I instancji jest dla niego niezrozumiała i wnosi o jej uchylenie. M.U. w swoim odwołaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji zarzucił, że organ ten nie poddał szczegółowej analizie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Przedmiotowy budynek w obecnej formie wpływa na pogorszenie warunków użytkowych sąsiedniej działki należącej do odwołującego się. Przedmiotowa budowla narusza interesy odwołującego się poprzez immisje na teren jego posesji, powoduje obniżenie jej walorów użytkowych, a także zmniejszenie jej wartości. Wydana decyzja nie spowoduje też dostosowania inwestycji do stanu zgodnego z prawem umożliwiającego jej lokalizację. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. o nałożeniu na pana H.D. obowiązku wykonania orynnowania dachu w granicach działki z odprowadzeniem wód na własną działkę. W ocenie organu odwoławczego prowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające narusza przepisy prawa materialnego. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy prawa budowlanego z 1974 r. z uwagi na czas wybudowania budynku gospodarczego. Organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji prowadząc postępowanie w ramach nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej powstałej przed 1 stycznia 1995 r. winien przy braku aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego wziąć pod uwagę obowiązujące w dacie budowy zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź założenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla tego terenu, jeśli takie zostało przyjęte, lub decyzję o warunkach zabudowy dla terenu danej działki, a także charakterystykę zabudowań na terenach przyległych. Organ I instancji ustalił, że brak jest aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś przedmiotowa działka była przeznaczona w chwili realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego pod zabudowę rozproszoną. Jednakże organ I instancji nakazując na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. obowiązek dostarczenia inwentaryzacji powykonawczej budynku gospodarczego wraz z oceną techniczną, spowodował wadliwość wydanego przez siebie rozstrzygnięcia, gdyż takie zobowiązanie wydane na ww. podstawie prawnej może być dokonane wyłącznie w formie postanowienia wydanego w trakcie gromadzenia materiału dowodowego, a nie w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygającej o istocie sprawy. Takie postanowienie ma charakter dowodowy i nie przysługuje na nie zażalenie. Dlatego organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję jednocześnie orzekając na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Powyższa decyzja organu odwoławczego jest przedmiotem skargi M. U. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: I. prawa materialnego poprzez: - niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. - niezastosowanie w sprawie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. II. prawa procesowego poprzez: - naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - naruszenie art. 6 kpa w zw. z art. 7 i 107 § 1 kpa, - naruszenie art. 8 kpa, - naruszenie art. 11 kpa, - naruszenie art. 139 kpa, - naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i cofnięcie do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył wcześniej prezentowaną argumentację. Wskazał, że jedynym rozwiązaniem jest przebudowa dwuspadowego dachu budynku na jednospadowy. Organ II instancji jako podstawę wydanej decyzji wskazał art. 138 § 2 kpa, którego treść nie odnosi się do uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, lecz do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołującego się skarżącego. Zaskarżona decyzja narusza również zasadę zakazu reformationis in peius. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd dokonuje mając na uwadze stan prawny i akta sprawy, istniejące w dniu jego wydania. Uchylenie zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art.145 § 1 p.p.s.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że wobec zrealizowania inwestycji w latach 1975 – 1985 zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W związku z tym, postępowanie legalizacyjne powinno być prowadzone w oparciu o art. 37 w/w ustawy. Zgodnie z tym przepisem, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W związku z tym, proces legalizacyjny należy rozpocząć od analizy inwestycji w odniesieniu do przepisów o planowaniu przestrzennym. Organ I instancji takiej analizy dokonał i ustalił, że dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w chwili realizacji inwestycji działka, zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania była przeznaczona pod zabudowę rozproszoną. Dodatkowo można wskazać, że inwestycja odpowiadała istniejącej zabudowie na terenach przyległych. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy uznać, że przedmiotowa inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami o planowaniu przestrzennym. W tej sytuacji ustalenia wymaga, czy inwestycja nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Niewątpliwie przedmiotowy budynek nie stanowi zagrożenia dla ludzi lub mienia oraz nie pogarsza warunków zdrowotnych. Jedynym elementem jaki można w sprawie rozważać jest niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zgadza się z poglądem organów nadzoru budowlanego co do tego, że orynnowanie dachu budynku od strony skarżącego z odprowadzeniem wód opadowych na własną działkę powoduje, że nie można mówić o niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowych otoczenia. O ile odprowadzenie wód opadowych oraz zsuwającego się z dachu śniegu w okresie zimowym na działkę skarżącego mogłoby powodować wskazane wcześniej pogorszenie, o tyle samo zagrożenie osuwającym się z dachu śniegiem nie może być uznane za niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych. Rzadka częstotliwość tego rodzaju sytuacji powoduje, że nie może to stanowić nadmiernej uciążliwości. Po przeciwnej stronie mamy interes inwestora, który czyniąc zadość żądaniom skarżącego winien dokonać kosztownej przebudowy nie tylko dachu, ale i konstrukcji budynku. Z tych powodów zasadnym było przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego tezy, że nie nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Zaznaczyć należy, że orzeczenie nakazu rozbiórki jest środkiem ostatecznym, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w przepisach zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Nakaz rozbiórki powinien mieć zastosowanie nie wtedy, gdy zachodzi taka możliwość, lecz wówczas, gdy występuje taka konieczność (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 17 kwietnia 1989 r., sygn. akt IV SA 83/89, Lex nr 10062). Również w wyroku z 26 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 915/87 (opubl. Lex Polonica) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro ustawa Prawo budowlane z 1974 r. dopuszcza w określonych warunkach "tolerowanie samowoli budowlanych", to obowiązkiem organów administracji państwowej jest w każdym przypadku dokonanie racjonalnej oceny możliwości skorzystania z tych przepisów w sposób godzący interes społeczny z uzasadnionym interesem obywatela. Należy przy tym mieć na uwadze również wyczulenie obywateli na ich równość wobec prawa i uznać za niepożądane społecznie czynienie nieuzasadnionych odmienności w traktowaniu interesów obywateli (por. "Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz" pod red. Heleny Kisilowskiej, Warszawa 2008, Wydawnictwo Prawnicze Lewis Nexis, s. 448). Istotnie organ II instancji w zaskarżonej decyzji podał wadliwą podstawę prawną swojej decyzji, tj. art. 138 § 2 kpa, a następnie dokonał błędnego sprostowania na art. 138 § 1 pkt 1 kpa zamiast art. 138 § 1 pkt 2 kpa, jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji i nie spełniało przez to wymogów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który może być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny "uchybienia nie mają wpływu na wynik postępowania, jeśli w przypadku prawidłowego zastosowania przepisów treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama" (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Zakamycze 2005 r., str. 335). Również Naczelny Sąd Administracyjny, którego pogląd Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela, stwierdził, że "decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści" (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II GSK 332/05; LEX 193380). Co zaś tyczy się zarzutu naruszenia zakazu reformationis in peius, to zauważyć należy, że poza skarżącym odwołanie od decyzji organu I instancji odwołał się również inwestor. Wobec tego podnoszony zarzut nie może zasługiwać na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy zatem wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Skarżący poza przywołaniem treści odpowiednich przepisów postępowania nie wskazał na czym polegało ich naruszenie i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził innych uchybień przepisów prawa materialnego, jak i procesowego skutkujących uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.