II SA/Rz 479/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik SO (del.) Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania M. J. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2010r. znak: [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego utrzymało ją w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej następnie k.p.a. oraz art. 2 i art. 3 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001r. Nr 71 poz. 734 ze zm.) – dalej określanej także jako ustawa o d.m. W uzasadnieniu podano, że wnioskiem z dnia 5 października 2009r. M. J. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wniosek ten załatwiony został odmownie decyzją tego organu z dnia [...] października 2009r. z uwagi na to, iż wyliczona wysokość dodatku mieszkaniowego nie przekracza 2 % emerytury. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło wskazaną decyzję organu pierwszej instancji, przekazując sprawę do ponownego jej rozpoznania z zaleceniem zachowania należytej staranności w tym zakresie. Kolejno wydaną w sprawie decyzją Prezydent Miasta [...] odmówił M. J. przyznania dodatku mieszkaniowego z tej samej co poprzednio przyczyny. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożył M. J., podnosząc jego krzywdzący dla niego charakter. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy kwestionowaną nim decyzję. W motywach podniosło, że podstawowe znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy kwota wyrównania za przyznane wnioskodawcy świadczenie pielęgnacyjne podlega zaliczeniu do dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z tym przepisem dochodem takim są wszystkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się natomiast świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenia przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007r. W ocenie organu odwoławczego, z powołanego przepisu nie wynika, aby świadczenie pielęgnacyjne nie podlegało wliczeniu do dochodu będącego podstawą przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7.05.2004r. (I SA 2668/03, Lex Nr 148925), z którego wynika, iż "wszelkie przychody", o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych to wszystko to, co zostało faktycznie uzyskane. Nie można zaś pojęcia tego wiązać z przychodami w rozumieniu przepisów o podatku lub świadczeniach z ubezpieczenia społecznego, bowiem ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie odsyła do regulacji zawartych w innych ustawach. Przyjmując zatem trzymiesięczny łączny dochód w gospodarstwie M. J. poprzedzający dzień złożenia wniosku na kwotę 7098,59 zł oraz uznając za prawidłowe wyliczenie sumy wydatków mieszkaniowych średniomiesięcznie na osobę, organ odwoławczy przyjął, że właściwie wyliczona została przez organ pierwszej instancji wysokość dodatku mieszkaniowego na kwotę 5,16 zł. Dodatek nie przysługuje zaś, jeśli jego kwota nie przekracza 2 % wartości emerytury (13,5 zł). Z tych przyczyn, zasadnym była odmowa przyznania M. J. żądanego przez niego świadczenia. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. J., wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie o usunięcie z obrotu prawnego wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Zdaniem składającego skargę, za dochody w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych należy rozumieć dochody należne, nie zaś kwoty faktycznie otrzymane. Skutkiem tego jest konieczność przyjęcia, iż w przypadku uzyskania wyrównań należy rozliczać je proporcjonalnie do okresu, w jakim przysługiwało dane świadczenie w prawidłowej wysokości, nie zaś brać pod uwagę jednorazowo całą kwotę wyrównania. Zasada ta powinna, w jego ocenie, obowiązywać w sytuacji, gdy wysokość kwoty świadczeń należnych uprawnia do dodatku mieszkaniowego. Skarżący podniósł też, iż nie powinien ponosić odpowiedzialności finansowej za błędne decyzje organów. Przyznanie mu wyrównania świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło bowiem na skutek okoliczności przez niego niezawinionych. Wniosek o przyznanie świadczenia złożył bowiem w terminie, jednak rozpatrujący go organ wydał błędne orzeczenie. Skarżący wyjaśnił, że w toku postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, a więc organ podległy Prezydentowi Miasta [...], zaliczył jego syna do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Dopiero na skutek odwołania od tego orzeczenia Wojewódzki Zespół Do Spraw Niepełnosprawności uchylił je i zaliczył go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niezwłocznie po otrzymaniu tego orzeczenia tzn. w dniu 27 lipca 2009r. skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, który został uwzględniony decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2009r. poprzez przyznanie przedmiotowego świadczenia za okres od 1.01.2009r. do 31.10.2009r., które wypłacono z wyrównaniem od początku roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje; Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przepis § 2 wymienionego artykułu wymienia podstawową zasadę wykonywania przez te sądy funkcji kontrolnej stanowiąc, iż sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem. Rozpoznawanie skarg na decyzje i postanowienia organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. Sąd administracyjny pełni wyłącznie funkcje kasacyjne. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., decyzja administracyjna lub postanowienie podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takich uchybień Sąd nie stwierdził. Nie budzi zastrzeżeń pod względem prawidłowości przeprowadzone postępowanie administracyjne, które odpowiada podstawowym zasadom określonym w art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. Stan faktyczny sprawy był bezsporny. Kwestią kontrowersyjną było, czy otrzymane wyrównanie świadczenia pielęgnacyjnego zostało prawidłowo w całości zaliczone do dochodu za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, co w konsekwencji rzutowało na przekroczenie kryterium dochodowego przy zastosowaniu art. 7 ust. 6 ustawy o d.m. w odniesieniu do średniomiesięcznej jego wysokości. Bezsporne bowiem było, że pozostałe ustawowe kryteria zostały przez skarżącego spełnione. Organy stanęły na stanowisku, że takie wyrównanie świadczenia pielęgnacyjnego mimo, iż przyznane i należne za poprzednie miesiące podlegały zaliczeniu do dochodu w całości w okresie, kiedy faktycznie zostało wypłacone świadczeniobiorcy. Według art. 3 ust. 1 ustawy o d.m. dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średniomiesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8 niemającym w tym wypadku zastosowania. M. J. złożył wniosek w dniu 5.10.2009 r. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o d.m. za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów i dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Wyliczenie ze zdania drugiego cyt. przepisu ma charakter zamknięty. Nie zostało w nim wymienione świadczenie pielęgnacyjne jako nie podlegające wliczeniu do dochodu, co przesądza, że co do zasady takie świadczenie powinno zostać uwzględnione w dochodzie, na podstawie którego ustala się czy wnioskodawca spełnia kryterium do przyznania mu dodatku mieszkaniowego. Z kolei sformułowanie art.3 ust.1 ustawy o d.m. dotyczące średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego odnosi się do okresu 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku. W ustawie nie ma przepisu, który pozwalałby na takie rozliczenie otrzymanego we wzmiankowanym okresie 3 miesięcy świadczenia czy sumy świadczeń, aby w wypadku otrzymania wyrównania za okres wcześniejszy tę okoliczność uwzględnić. Z kolei istnieje przepis art. 7 ust. 1 ustawy, który stanowi, że zmiany danych zawartych we wniosku lub deklaracji złożonej przez wnioskodawcę, które nastąpiły w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego nie mają wpływu na wysokość wypłacanego świadczenia. Zamieszczenie tego ostatniego przepisu zamyka możliwość weryfikacji wysokości zasiłku czy też prawa do jego otrzymania nawet jeśli sytuacja zmieni się w taki sposób, że brak byłoby podstaw do przyznania dodatku. Istotny więc jest stan z okresu 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku i otrzymane w tym okresie dochody. Gdyby np. pracodawca nie wypłacił pracownikowi należnego wynagrodzenia w danym okresie, to taki "należny" przecież przychód nie zostałby uwzględniony w dochodzie, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o d.m. Dochodem więc są przychody otrzymane w tym okresie (za wyjątkiem enumeratywnie wyliczonych w zdaniu 2 art. 3 ust. 3 ustawy o d.m.), a nie należne za ten okres. Takie stanowisko zajęły również organy. Istotna jest data otrzymania dochodu, a nie jego wymagalność. Pojęcie "wszelkie dochody" obejmuje bowiem wszystko to, co zostało faktycznie uzyskane we wzmiankowanym okresie. W sytuacji, gdy wnioskodawca otrzymał wyrównanie świadczenia pielęgnacyjnego to otrzymana z tego tytułu cała kwota powinna być uwzględniona w okresie, kiedy ją otrzymał, a nie za który ją otrzymał, bo środki te były do dyspozycji właśnie wtedy a nie w przeszłości. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny w tym postępowaniu, czy to błędne działania organów orzekających w sprawie stopnia niepełnosprawności jego dziecka spowodowały konieczność wypłaty wyrównania, tj. kumulacji przyznanych świadczeń, a w konsekwencji uszczerbek majątkowy skarżącego rozumiany jako nie otrzymanie dodatku mieszkaniowego, który zostałby przyznany, gdyby świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane i wypłacone wcześniej. Kwestia ewentualnej odpowiedzialności organów w takim wypadku jest zupełnie odrębną sprawą, która nie może decydować o sposobie interpretacji przepisów mających tutaj zastosowanie. Zauważyć należy, że po upływie kolejnych 3 miesięcy po tym, w którym wypłacone zostało wyrównanie wnioskodawca mógł złożyć kolejny wniosek o przyznanie dodatku i wówczas ta skumulowana wypłata nie miałaby wpływu na wysokość dochodu. Organy dokonały więc prawidłowo wykładni wyżej wymienionych przepisów i także prawidłowo została wyliczona wysokość dochodu w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, a skoro wysokość przyznanego dodatku byłaby niższa niż 2 % najniższej emerytury, to zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o d.m. brak było podstaw do jego przyznania. Skargę należało więc oddalić stosownie do art. 151 P.p.s.a.