I SA/Wa 617/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Miasta W., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] orzekającą o zwrocie na rzecz M. G. nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Nieruchomość stanowiąca cz. dawnej działki nr [...] (d. obręb [...]), działki nr [...] (d. obręb [...]) oraz działki nr [...] (d. obręb [...]) będąca własnością M. G. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] marca 1974 r. Rep. [...] zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64, ze zm.). Nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w związku z wydaniem decyzji Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1972 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji zespołu mieszkaniowego "[...]". Wnioskiem z dnia 15 października 1999 r. poprzedni właściciel przedmiotowej nieruchomości wystąpił o zwrot niezabudowanych części wywłaszczonej nieruchomości. W postępowaniu dotyczącym części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] ustalono, że przedmiotowa nieruchomość była objęta decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego [...] z dnia [...] października 1974 r. Część terenu objętego tym planem - w tym sporna nieruchomość - zostało następnie objęte planem realizacyjnym zamiennym ogólnym zagospodarowania terenu inwestycji osiedla [...] w W. - decyzja z dnia [...] czerwca 1977 r. Zgodnie z załącznikiem do projektu zamiennego na terenie tej nieruchomości nie zaplanowano obiektów kubaturowych, lecz ciepłociąg. Działka te nie była objęta jakimkolwiek pozwoleniem na budowę. Z wizji lokalnej w terenie przeprowadzonej w dniu 6 marca 2008 r. oraz z opisu nieruchomości zawartego w wykonanym dla potrzeb postępowania operacie szacunkowym wynika, że działka przylega do drogi osiedlowej i stanowi część terenu zieleni osiedlowej porośniętego trawą oraz część ogrodzenia placu zabaw dla dzieci. W oparciu o powyższe ustalenia Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. orzekł o zwrocie przedmiotowej działki i zobowiązał M. G. do zwrotu na rzecz Miasta W. kwoty [...] zł. Starosta stwierdził, że postępowanie dowodowe nie potwierdziło faktu realizacji celu wywłaszczenia, w szczególności urządzeń ciepłowniczych, co oznacza, że spełnione zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określone w art. 137 ust. 1 ugn. Miasto W. wniosło odwołanie od powyższej decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że cel na który nabyto nieruchomość został określony jako budowa zespołu mieszkaniowego "[...]". Jednak sporna działka pozostaje niezagospodarowana i stanowi teren zieleni osiedlowej, natomiast powstałe na części przedmiotowej nieruchomości ogrodzenie nie zostało zbudowane w ramach obowiązującego na tym terenie planu realizacyjnego. W związku z tym należy w całości podzielić pogląd Starosty [...] o zbędności tej działki na cel wywłaszczenia. Miasto W. wniosło skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn. Skarżący wskazał, że sporna działka ewidencyjna stanowi obecnie część urządzonego terenu zieleni osiedlowej, bezpośrednio sąsiadującego z placem zabaw dla dzieci, a część ogrodzonego placu zabaw znajduje się na tej działce. Zdaniem skarżącego w ustaleniach Wojewody istnieje zasadnicza sprzeczność, ponieważ skoro plan realizacyjny nie przewidywał budowy obiektów kubaturowych to fakt niezagospodarowania nieruchomości nie może być uznany za okoliczność świadczącą o zbędności. Zdaniem skarżącego cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przy tym realizację celu wywłaszczenia należy odnosić do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej części. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz, 1562 ze zm.) - dalej ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w akcie notarialnym. Nieruchomość uznaje się zaś zbędną na cel określony w akcie zawartym w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia zawarcia umowy nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym zawarto umowę, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 i 2). Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany, w aspekcie jego zgodności z celem, na jaki nieruchomość została przejęta. W przedmiotowej sprawie określenie celu wywłaszczenia nie jest sporne - była to bowiem budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Z takiego ujęcia celu przejęcia nieruchomości wynika - zdaniem Sądu - ze swej istoty nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę tego osiedla, w tym między innymi wytyczenie pełniących funkcje rekreacyjne terenów zieleni osiedlowej. Przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Wynika stąd, iż badając realizację celu wywłaszczenia organy powinny brać pod uwagę urządzenie na spornej działce zieleni. W tym kontekście zmiana planów realizacyjnych, polegająca na odmiennym rozplanowaniu, czy to nasadzeń drzew nie prowadzi do zmiany celu wywłaszczenia, albowiem tak w jednym, jak i drugim wypadku (pienA/otnie zakładanym, jak i ostatecznie zrealizowanym), celem tym w odniesieniu do spornej działki pozostaje urządzenie infrastruktury towarzyszącej osiedlu mieszkaniowemu. W tym stanie rzeczy to, że na nieruchomości nie wykonano żadnych prac budowlanych, wymagających stosownych zezwoleń, nie może automatycznie oznaczać, iż teren ten został wykorzystany w sposób odmienny, niż zaplanowano w dacie przejęcia nieruchomości. Z treści uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika, by w toku postępowania wyjaśniającego organy dokonały takiej analizy. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono bezspornie, że na przedmiotowej działce nie miały być wzniesione obiekty kubaturowe, lecz ciepłociąg. Zamiast tego urządzono tereny zielone. Stwierdzenia takiego dokonano w trakcie oględzin nieruchomości w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Nie można zatem pominąć faktu, że przedmiotem wywłaszczenia było nabycie nieruchomości na cel budowy osiedla mieszkaniowego, które zostało zrealizowane. W takim przypadku zrealizowanie na spornej nieruchomości zieleni osiedlowej należy uznać za infrastrukturę konieczną podstawowej inwestycji, która jako osiedle "[...]" zostało zrealizowane - co jest faktem powszechnie znanym. Infrastruktura w tej, czy innej postaci jest funkcjonalnie związana z inwestycja podstawową. Jeśli więc zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia oceniać przez pryzmat charakteru inwestycji zamierzonej i zrealizowanej, to nie sposób uznać tej zbędności wówczas, gdy na spornej działce zaplanowano infrastrukturę, która została zrealizowana z tym jedynie, iż doszło do zmiany elementów infrastruktury i zamiast ciepłociągu urządzono tereny zielone. Reasumując zdaniem Sądu zawarta w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ocena, iż przedmiotowa działka stała się zbędna na cel określony w akcie notarialnym z 1974 r. jest błędna i narusza art. 137 ust. 1 ugn. W tak ustalonym stanie faktycznym nie było jakichkolwiek podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości stanowiącej część infrastruktury koniecznej osiedla mieszkaniowego. W ponownym postępowaniu organ ponownie rozpatrzy wniosek o zwrot uwzględniając powyższą ocenę prawną i ustali stosownie do treści art. 137 ust. 1 ugn, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł, jak w sentencji.