III SA/Gl 1164/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska – Kyć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys- Kmiecik, Sędzia NSA Henryk Wach, Protokolant Starszy referent Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. przy udziale – sprawy ze skargi C. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku C.G. dnia [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] nr [...], o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i FGŚP w części finansowanej przez płatnika za listopad 1999 r. oraz za okresy od stycznia do kwietnia 2000 r. i od grudnia 2000 r. do lutego 2001 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że decyzją z [...] odmówiono umorzenia zaległości. Pismem z [...] C.G. zwróciła się do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku domagała się zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej i ponownego rozpatrzenia jej wniosku. o umorzenie należności głównej, bądź też odsetek. Wskazała, że z dniem [...] kończy się jej umowa zlecenie, a w związku z sytuacją panującą na rynku pracy, wiekiem i stanem zdrowia nie ma szans na znalezienie stałej pracy z godziwym wynagrodzeniem, z którego mogłaby uregulować zaległości. Ponadto oświadczyła, że dochody uzyskiwane z umowy zlecenia w kwocie [...] zł nie wystarczą jej na zbyt wiele. Organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wezwał zobowiązaną do przedłożenia dowodów mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Pismem z dnia [...] powiadomił na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., stronę o przysługującym jej prawie czynnego udziału w postępowaniu. Pismo to nie zostało przez skarżącą podjęte. Mimo to skarżąca do akt sprawy dołączyła zaświadczenie lekarskie z [...] informujące, iż leczy się w poradni [...] oraz poradni [...]. Złożyła pismo z [...], w którym wskazała, że z dniem [...] jej stosunek pracy wygasa i nie ma od pracodawcy żadnych propozycji przedłużenia zatrudnienia, nie ma nikogo kto pomógłby jej w spłacie zadłużenia, nie posiada żadnego majątku, a egzekucja spowoduje dalsze zubożenie. Następnie Prezes ZUS przytoczył treść art. 28 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3 a i b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; powoływana dalej jako u.s.u.s.), konkludując, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych enumeratywnie w tym przepisie przesłanek nieściągalności. Zaakcentował, że w ocenie organu, zobowiązana nie wykazała, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny, w sytuacjach wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.; dalej jako rozporz. z 31.07.2003 r.). Podkreślił, że decyzja umorzeniowa jest decyzją uznaniową, ZUS jest zobowiązany do szczególnej ostrożności w przypadku umarzania należności o charakterze publicznoprawnym, ważąc z jednej strony interes budżetu państwa, a z drugiej strony uwzględniać ważny interes uprawnionego. Wiąże się to z definitywną rezygnacją uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. W świetle powyższego organ stwierdził, że C.G. nie spełnia wymogów wskazanych w wymienionych wyżej aktach prawnych do umorzenia należności. Organ zaakcentował, że skarżąca osiąga stały miesięczny dochód za umowę zlecenia, a prowadzone wobec niej postępowania egzekucyjne nie zostało umorzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. Zauważył, że skarżąca w okresie od [...] do [...] ma przyznany dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł, jednakże nie można stwierdzić, że jej sytuacja finansowa ma charakter trwały, ponieważ pozostaje w okresie aktywności zawodowej, nie ma orzeczonej niezdolności do pracy, a więc może podjąć działania mające na celu znalezienie stałej pracy. Ponadto nie korzysta z pomocy finansowej lub materialnej oferowanej przez MOPS w S., a to świadczy o tym, że jej sytuacja materialna nie wymusza konieczności zabiegania o taką pomoc. Odnosząc się do przedłożonych zaświadczeń z poradni [...] i [...], organ stwierdził, że skarżąca nie przedłożyła dokumentów potwierdzających wysokość ponoszonych wydatków na zakup leków. Ponadto leczenie nie wiąże się u skarżącej z całkowitą niezdolnością do pracy lub niepełnosprawnością uniemożliwiającą podjęcie jej pracy. Na zakończenie stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że przedstawione przez skarżącą okoliczności nie stanowią dostatecznych przesłanek skutkujących umorzeniem należności. Zaznaczył też, że podejmując się wykonywania działalności gospodarczej, wzięła na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i respektowania ich tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Zatem skutki finansowe jej działalności nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi C.G. wniesionej do sądu administracyjnego. W skardze, wniosła ona o uchylenie decyzji. Podniosła te same argumenty, co we wniosku o umorzenie należności. Zauważyła, że utrzymuje się z wynagrodzenia z tytułu umowy zlecenia zawartej do [...] w wysokości [...] zł. Była zarejestrowana w Urzędzie Pracy i odbyła szereg kursów, jednak nie pomogły jej w znalezieniu pracy. Korzystała także z pomocy MOPS w pełnej wysokości a teraz tylko w zakresie dofinansowania do mieszkania. Nie ma środków na zaspokojenie wszystkich niezbędnych potrzeb. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi. Ponadto podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. strona skarżąca przedłożyła postanowienie Komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. z [...] sygn. akt [...] umarzające postępowanie egzekucyjne wobec skarżącej w całości wobec bezskutecznej egzekucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę wykonują biorąc pod uwagę kryterium legalności. Wobec tego - zgodnie z art. 145 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność tych aktów w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność mimo, że skarżąca wnosiła o uchylenie (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Mendek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006, str. 299). Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę. Dokonana w tych granicach ocena legalności zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS pozwala stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Okoliczności, które zadecydowały o sposobie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należą do materii prawa proceduralnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Przepisy zaś, między innymi o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek. W tym miejscu wskazać należy, iż decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy także jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zaś zawierać podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Oceniając zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] z punktu widzenia powyższych kryteriów, należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie to ich nie spełnia. Na podstawie bowiem uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, Sąd nie był w stanie ocenić, czy postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, a dokonane przez organy ustalenia i w konsekwencji końcowe rozstrzygnięcie zostały wydane zgodnie z prawem. Wprawdzie umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne należy do kategorii uznania administracyjnego i organ może odmówić umorzenia tych należności, nawet w przypadku wystąpienia ich całkowitej nieściągalności, jednakże decyzje takie podlegają z mocy prawa kontroli sądu. Sąd oceniając zgodność z prawem takiej decyzji, kontroluje poprawność postępowania dowodowo-wyjaśniającego i wynikających zeń konkluzji. W rozpoznawanej sprawie okazało się, że postępowanie dowodowo-wyjaśniające było niepełne, a konkluzje wyciągnięte ze zgromadzonego materiału dowodowego są nieprzekonywujące. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż badając stan faktyczny sprawy organy administracji publicznej obowiązane są przeanalizować wszelkie okoliczności. W uzasadnieniu decyzji obowiązane są omówić okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie, gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącej - posiadania środków niezbędnych do przeżycia, zapewnienia stronie miejsca zamieszkania. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony skarżącej z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia. W sytuacji, gdy jedynym środkiem majątkowym jest dochód z wynagrodzenia za umowę zlecenia w kwocie [...] zł oraz dodatek do mieszkania [...] zł nie wystarcza wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że skarżąca może poprawić swoją sytuację finansową, ponieważ pozostaje w okresie aktywności zawodowej, nie ma orzeczonej niezdolności do pracy, a więc może podjąć działania mające na celu znalezienie stałej pracy i w przyszłości pokryć należności z wynagrodzenia za pracę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odnosząc się do przesłanek z art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s., a także z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., stwierdził, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą te przesłanki. Zauważył, iż skutki finansowe działalności gospodarczej skarżącej nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. W opinii Sądu uzasadnienie jest zbyt ogólnikowe. Zawiera zaledwie kilka zdań odnoszących się do sytuacji skarżącej i tym samym nie wystarcza, by uznać je za prawidłowe i wyczerpujące w świetle art. 107 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ nie sprecyzował przekonywująco na podstawie, których informacji dokonał oceny, że skarżąca może poprawić swoją sytuację finansową. Bo przecież wiek skarżącej ([...]), wykształcenie ([...]), stan zdrowia (korzystanie z porad poradni [...] i [...]) nie upoważniają do takiej oceny. Organ nie dokonał też analizy struktury miesięcznych dochodów skarżącej i jej wydatków, nie ustalił, czy na poziomie uzyskiwanych dochodów i aktualnego budżetu domowego możliwe jest wywiązanie się skarżącej ze zobowiązania wobec ZUS, które wynosiło [...] zł. Przy czym organy nie odniosły się przekonywująco do faktu, że skarżąca korzysta z pomocy społecznej, poprzez dofinansowanie do czynszu z uwzględnieniem maksymalnej kwoty dodatku. Zarzuciły przy tym, że skarżąca nie korzysta z innych środków pomocy społecznej. A przecież biorąc pod uwagę, że skarżąca utrzymuje się m.in. dzięki korzystaniu ze środków pomocowych, nie można jej skutecznie zarzucić, że korzysta tylko z dofinansowania do czynszu. Trudno też przyjąć, że wyegzekwowanie od niej zaległych należności będzie pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Nie można też wykluczyć, że może doprowadzić do sytuacji, gdy skarżąca dla zaspokojenia swoich potrzeb będzie musiała korzystać z jeszcze większej pomocy społecznej. Dodatkowo zauważyć trzeba, że nie wiadomo na jakiej podstawie organ ustalił, że skarżąca przy wynagrodzeniu miesięcznym [...] zł i otrzymywaniu dofinansowania do czynszu jest w stanie spłacić należności wobec ZUS. Ustalenia poczynione przez organy administracji publicznej, w ocenie Sądu, nie znajdują podstawy w zgromadzonym materiale dowodowym i nie zostały dokonane w granicach swobodnej oceny dowodów, jaka należy do kompetencji organów podatkowych z mocy art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje na podstawie własnego przekonania i na podstawie wszechstronnie przeanalizowanego materiału dowodowego. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ takiej oceny nie przeprowadził. W tym miejscu przytoczyć wypada uzasadnienie wyroku NSA z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt I GSK 176/07 (publ. LEX 399183), z którego wynika, że: "Okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącej i jej rodziny - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony skarżącej z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia." Nie przesądzając o rozstrzygnięciu w rozpoznawanej sprawie, które należy do kategorii uznania administracyjnego, ponownie rozpoznając sprawę organ administracji ponownie przeprowadzi postępowanie dowodowe na okoliczność faktycznie uzyskiwanych dochodów przez skarżącą i ponoszonych przez nią wydatków, a w uzasadnieniu decyzji, wyciągnie stosowne wnioski na podstawie zebranego materiału dowodowego, aby przynajmniej spróbować przekonać stronę, że jego decyzja nie ma charakteru dowolnego i jest zgodna nie tylko z obowiązującymi przepisami prawa, ale także z zasadami logiki i doświadczenia życiowego (zdrowego rozsądku). Z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi drugiej instancji wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji. Na zakończenie wskazać trzeba stronie, że w myśl art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z tym, że bieg terminu przedawnienia może ulec przerwaniu lub zawieszeniu. Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie organ dość ogólnikowo odniósł się do tego zarzutu, jednakże wobec wszczętego postępowania egzekucyjnego należy wskazać stronie skarżącej na treść art. 24 ust. 5b) u.s.u.s., który stanowi,że: "Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego". Dlatego też uprawnionym jest pogląd, że odsetki od należności nie uległy przedawnieniu. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art. 152 p.p.s.a.).