II OSK 770/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 948/10 w sprawie ze skargi I. R. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz I. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 770/11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Łd 948/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi I. R. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją z dnia [...] maja 2010 r., Starosta Zgierski odmówił Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. w Warszawie pozwolenia na budowę. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że lokalizacja wnioskowanej inwestycji na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową naruszy ustalenia § 24 ust. 1 pkt 3 oraz § 26 ust. 1, bowiem jej oddziaływanie wykracza poza granice działki. Jednocześnie podał, że działając na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie stwierdził naruszenia przepisów o ochronie środowiska, podzielając stanowisko inwestora co do braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o jakiej mowa w art. 88 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda Łódzki po rozpatrzeniu odwołania Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii cyfrowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a promieniowanie elektromagnetyczne wytwarzane przez zainstalowane na wieży anteny nie będzie powodować ograniczeń w normalnym funkcjonowaniu istniejącej zabudowy i terenu w otoczeniu stacji. Skargę na tę decyzję złożyła I. R., zarzucając naruszenie art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 84 k.p.a. i wnosząc o uchylenia zaskarżonej decyzji. Uzasadniając zarzuty skargi podniosła, iż organ nie dokonał ustaleń, jaki będzie ewentualny wpływ przedmiotowej inwestycji na możliwość zagospodarowania terenów przyległych w sposób zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku podano w szczególności, iż organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie może we własnym zakresie przeprowadzić oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę tylko wtedy, gdy konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1. Pozwolenie na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii cyfrowej nie zostało poprzedzone postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z wymogami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Zdaniem Sądu I instancji brak było w sprawie podstaw do konstatacji, że spełnione zostały wymogi art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i należało wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, w myśl art. 35 ust. 4 tej ustawy. Konieczne zatem zdaniem Sądu I instancji jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w oparciu o parametry techniczne inwestycji, co pozwoli na dokonanie ustaleń co do zasięgu jej oddziaływania, a co za tym idzie, ustalenie kręgu stron postępowania, a w dalszej kolejności, umożliwi dokonanie oceny zgodności projektu inwestycyjnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Polska Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o. w Warszawie zarzucając: 1/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 151 ppsa w zw. z art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 Kpa, polegające na tym. ze Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 151 ppsa i nie oddalił skargi oraz błędnie zastosował art.145 § 1 pkt 1 lit. "c", uchylając decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2010 r. w sytuacji, gdy organ administracji dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zastosował prawidłowe przepisy prawa i podjął wszystkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co szczegółowo uzasadnił w wydanym orzeczeniu; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie §2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) przez jego błędną wykładnię, w szczególności pojęcia "miejsca dostępne dla ludności", art. 63; 73 ust. 1 i 83 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz U z 2008r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, iż planowana inwestycja nie kwalifikuje się do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się w szczególności, że wpływ planowanej inwestycji na środowisko wynika z dołączonej do wniosku informacji o planowanym przedsięwzięciu, z której wynika, że przedmiotowa stacja bazowa nie oddziałuje na środowisko bowiem na wysokości, na jakiej emitowane jest ponadnormatywne promieniowanie nie ma miejsc dostępnych dla ludności. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na pełną aprobatę zasługuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, wskazujące na konieczność ustalenia czy przedmiotowe przedsięwzięcie kwalifikuje się do wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, przy czym do dokonania tej oceny nie jest władny organ architektoniczno-budowlany. Stanowisko Sądu, co do konieczności zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (zbadania w odpowiednim trybie, czy przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko) w przypadku rozpoznawania wniosku o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z montażem anten emitujących pole elektromagnetyczne potwierdza uzasadnienie projektu zmian w ustawie – Prawo budowlane dokonanych przepisem art. 140 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), który wszedł w życie w dniu 15 listopada 2008 r. Od tej daty przestał obowiązywać art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z którym organy wiązały obowiązek przeprowadzania odpowiednich badań pod kątem możliwego oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu nowelizacji wskazano, że "w celu uwzględnienia zarzutów Komisji Europejskiej dotyczących możliwości realizacji przedsięwzięcia na podstawie "milczącej zgody", w przypadku braku sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych budowy lub wykonywania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dokonywanego na podstawie ustawy - Prawo budowlane, dla przedsięwzięć wymagających poddania procedurze oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, konieczne stało się wykluczenie istniejącej w polskim prawie możliwości realizacji przedsięwzięcia podlegającego procedurze oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, niewymagającego pozwolenia na budowę, na podstawie zgłoszenia, będącego de facto "milczącą zgodą" na podjęcie prac budowlanych. "Zezwolenie na inwestycję" w rozumieniu dyrektywy 85/337/EWG musi mieć formę decyzji administracyjnej. Z tego względu proponuje się wprowadzenie do ustawy - Prawo budowlane wymagania, że wszystkie przedsięwzięcia, dla których, zgodnie z przepisami o ochronie środowiska, konieczne jest przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wymagają pozwolenia na budowę. Zaproponowane w tym zakresie zmiany obejmują określenie w ustawie - Prawo budowlane, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko lub na obszar Natura 2000 zawsze wymagają pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane). W takim przypadku do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę w zakresie procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko będą miały zastosowanie przepisy ustawy o udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko." Wprowadzona przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie nowelizacja przepisów Prawa budowlanego miała więc na celu zaostrzenie, a nie złagodzenie wymogów dotyczących obowiązku oceny planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) i należą do nich określone w § 2 ust. 1 pkt. 7 oraz § 3 ust. 1 pkt. 8 instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne o wskazanej tam mocy promieniowania i odległości od miejsc dostępnych dla ludzi. Dodać należy, że obecnie obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. Nr 213, poz. 1397) zawierające zbliżone uregulowania dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych. W związku z powyższym zasadne jest stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku co do tego, iż orzekające w sprawie organy nie były uprawnione do samodzielnej oceny przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko. Ta kwestia rozstrzygana być musi w odrębnym postępowaniu przed właściwym organem ochrony środowiska. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.