IV SA/Wa 1310/10

Dnia 12 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2010 roku sprawy ze skargi Zakładu W. w L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uiszczenia administracyjnych kar pieniężnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Zakładu W. w L. kwotę 1619 (tysiąc sześćset dziewiętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. w L. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., w sprawie nałożenia obowiązku uiszczenia administracyjnych kar pieniężnych wraz z odsetkami za zwłokę w związku z niezrealizowaniem w terminie przedsięwzięcia mającego usunąć przyczynę wymierzenia kar, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] nałożył na Z. w L. (zwany dalej skarżącym) obowiązek uiszczenia administracyjnych kar pieniężnych wymierzonych decyzjami: - z dnia [...] sierpnia 2004 r. – w wysokości 38 139,30 zł; - z dnia [...] stycznia 2005 r. – w wysokości 40 174,60 zł; - z dnia [...] marca 2006 r. – w wysokości 14 574,50 zł - z dnia [...] maja 2007 r. – w wysokości 14 574,00 zł - z dnia [...] grudnia 2007 r. – w wysokości 17 550,00 zł; wraz z odsetkami za zwłokę, których terminy płatności zostały odroczone odpowiednio decyzjami z dnia [...] listopada 2005 r. z dnia [...] listopada 2005 r., z dnia [...] kwietnia 2006 r., z dnia [...] maja 2007 r. i z dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] października 2008 r., w związku z niezrealizowaniem przedsięwzięcia polegającego na budowie oczyszczalni ścieków w W. Od ww. decyzji odwołanie złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że budowa oczyszczalni ścieków nie została zrealizowana w wyznaczonym terminie z przyczyn od niego niezależnych. Podniósł, iż zapłacenie kar wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej wysokości 161 932,40 zł jest niewykonalne z przyczyn finansowych. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 320 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), jeżeli przedsięwzięcie, będące podstawą odroczenia płatności, nie zostanie zrealizowane w terminie właściwy organ stwierdza, w drodze decyzji, obowiązek uiszczenia odroczonych opłat albo kar wraz z określonymi w przepisach działu III ustawy - Ordynacja podatkowa odsetkami za zwłokę naliczanymi za okres odroczenia. Podniósł, że przytoczony wyżej przepis określa jakie działanie zobowiązany jest podjąć wojewódzki inspektor ochrony środowiska po upływie terminu, na których została odroczona płatność administracyjnej kary pieniężnej jeżeli nie zrealizowano przedsięwzięcia o którym mowa w art. 317 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż w przedmiotowej sprawie w terminie odroczenia nie zakończono realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie oczyszczalni ścieków w W., które to stanowiło podstawę do odroczenia terminu płatności kar. Powyższe wypełnia przesłanki z art. 320 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Wskazał, że obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają odstąpić organowi administracji od realizacji obowiązku wynikającego z ww. art. 320 ustawy – Prawo ochrony środowiska z przyczyn podnoszonych przez stronę skarżącą w odwołaniu. W skardze Z. w L. wskazał, iż art. 320 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska ma charakter uznaniowy. Organ administracji wydając decyzję powinien zatem wykazać, jakimi względami kierował się nie uwzględniając faktu, że budowa oczyszczalni ścieków została rozpoczęta mimo trudności i zostanie ukończona do 30 października 2010 r. Ponadto skarżący podniósł, iż w chwili obecnej prace przy budowie oczyszczalni ścieków są zrealizowane w 30%. Dodał także, iż w dniach 20 października 2008 r. – 7 listopada 2008 r. dyrektor Z. przebywał na urlopie wypoczynkowym, a nikt inny nie mógł złożyć wniosku o przedłużenia terminu odroczenia terminu płatności, co – zdaniem skarżącego – uzasadnia stwierdzenie, że uchybienie terminu gdy chodzi o wniesienie wniosku w tym zakresie nastąpiło bez jego winy. Skarżący wskazał ponadto, iż inwestorem budowy oczyszczalni jest Gmina L. Z uwagi na wysoki koszt budowy ww. przedsięwzięcia (wartość kosztorysowa wyniosła: 1 713 474,00 zł) oraz brak możliwości sfinansowania w całości tego zadania z własnego budżetu (budżet gminy wynosi około 9 mln. zł rocznie), Gmina L. zamierzała uzyskać dofinansowanie z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (2007 – 2013). Stosowny wniosek o dofinansowanie złożyła w pierwotnym naborze ogłoszonym przez Urząd Marszałkowski w [...]. Wniosek ten przeszedł pozytywną ocenę i 18 stycznia 2010 r. Gmina zawarła umowę z Zarządem Województwa [...] o dofinansowanie budowy oczyszczalni ścieków w W. z terminem zobowiązania robót budowlanych do 30 października 2010 r. Koszt robót budowlanych wynosi 1.550.572,89 zł. Strona skarżąca wyjaśniła, iż działa jako zakład budżetowy Gminy L. Dochody uzyskuje ze sprzedaży wody i odprowadzania ścieków. Plan dochodów na 2010 r. ze ww. usług wynosi 373.075,00 zł, w tym za odprowadzanie ścieków 119 179,00 zł. Wskazał też, iż z miejscowości W. w 2009 r. uzyskał dochód w wysokości 23.874,18 zł. Zapłacenie kar w wysokości 161 932,40 zł z przyczyn finansowych jest niewykonalne i spowodowałoby upadłość skarżącego, co wiązałoby się również z zaprzestaniem dostarczania wody dla mieszkańców Gminy L. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, iż przedłużenie odroczenia terminu płatności kar administracyjnych określonego w ostatecznych decyzjach stało się niemożliwe po dniu 31 października 2008 r., tj. po dacie, w której decyzje te wygasły. Wniosek skarżącego nie mógł zatem zostać rozpatrzony. Na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. strona skarżąca wniosła o umożliwienie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności kar do 31 października 2010 r. i umożliwienie rozliczenia się po upływie tego terminu. Podała także, iż uruchomiona została nowobudowana oczyszczalnia ścieków w miejscowości W., natomiast jej odbiór techniczny został ustalony na dzień 31 października 2010 r. Do organu były wysłane umowy jakie zawarł Wójt z Marszałkiem Województwa na dofinansowanie przedmiotowego przedsięwzięcia. Koszt tej inwestycji wynosi około 1550000 zł, co oznacza, że wysokość kary 160.000 zł. jest dosyć znacząca, przekracza bowiem ponad 10% kosztów całej inwestycji. Przedstawiciel Zakładu wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie z podniesionych zarzutów były zasadne. Jednocześnie Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, stąd pewne uwarunkowania sprawy Sąd wziął pod uwagę z urzędu. W sprawie są bezsporne pomiędzy Stronami następujące okoliczności: - termin, do którego odroczono administracyjne kary pieniężne, w związku z realizacją przedsięwzięcia, co miało prowadzić do ustania naruszenia, na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych wyekspirował (30 października 2008 r.), - przedłożony został wniosek o przedłużenie terminu odroczenia, jednak dopiero po upływie terminu odroczenia, postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia tego wniosku zostało umorzone ostatecznym postanowieniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (z dnia [...] marca 2009 r.). W tam zakreślonym stanie faktycznym i prawnym, w ocenie organu administracji, zasadnym było wydanie orzeczenia, w myśl art. 320 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska (w przedmiocie obowiązku uiszczenia kary wraz z odsetkami). Z poglądem takim nie sposób się zgodzić, mając na uwadze treść regulacji normatywnych w tym zakresie, jak również cel ustanowienia niniejszych przepisów, oraz podnoszoną przez Stronę skarżącą argumentację, iż konieczność uiszczenia kary w toku realizacji przedsięwzięcia może zniweczyć możliwość jego zakończenia - wskazywana relacja kosztów inwestycji, wysokości kar, wielkości własnych dochodów Zakładu świadczącego usługi wodno-kanalizacyjne. W ocenie Sadu, przedwczesne jest orzekanie w przedmiocie obowiązku uiszczenia administracyjnych kar pieniężnych, w myśl art. 320 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, do czasu rozpatrzenia, na zasadzie art. 155 K.p.a. wniosku, w przedmiocie zmiany decyzji określającej termin odroczenia płatności tej sankcji. W sytuacji, gdy orzekanie w obu sprawach pozostaje w gestii jednego organu administracji, obowiązek załatwienia sprawy w stosownej kolejności wynika zarówno z konieczności uwzględnienia interesu publicznego, interesu strony jak i zasady ekonomii postępowania (art. 7 i 12 K.p.a.). Trzeba mieć na uwadze, iż w przypadku zmiany decyzji w przedmiocie terminu odroczenia, już po wydaniu orzeczenia w przedmiocie uiszczenia odroczonych kar pieniężnych, okoliczność ta musiałaby skutkować wystąpieniem przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Jednocześnie ewentualnie wdrożona w toku postępowania w przedmiocie zmiany terminu płatności procedura egzekucji należności mogłaby zniweczyć możliwość kontynuacji przedsięwzięcia służącego usunięciu naruszeń, co sprawiłoby, iż sam wniosek nie mógłby zostać rozpatrzony pozytywnie dla strony, ze szkodą dla środowiska. Wskazane wyżej uwarunkowania o charakterze celowościowym przemawiają przeciw koncepcji ewentualnego odpowiedniego stosowania w takim przypadku art. 318 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska (obowiązek złożenia wniosku o odroczenie przed terminem płatności). Przepis ten ma w stosunku do stron charakter dyscyplinujący (określa pewne rygory dla podmiotów) a jednocześnie expressis verbis dotyczy wniosku o odroczenie terminu płatności kary. Wobec tego, jego odnoszenie do wniosku w przedmiocie zmiany decyzji w przedmiocie odroczenia byłoby zasadne poprzez stosowanie analogii wyłącznie w drodze wyjątku i o ile nie przemawiałyby przeciw temu konkretne względy wykładni celowościowej W przedmiotowej sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji złożono stosowny wniosek o zmianę terminu odroczenia płatności (wydłużenie o dwa lata – pismo Z. z dnia 26 listopada 2008 r.). W tej sytuacji przedwczesne było orzekanie w przedmiocie obowiązku uiszczenia kar przez organ I. instancji – właściwy jednocześnie do rozpoznania tego wniosku ([...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska) – art. 316 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Okoliczności tej nie uwzględnił organ odwoławczy wydając w następstwie tego decyzję z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie można podzielić stanowiska organu jakoby nie istniała możliwość zmiany decyzji w przedmiocie odroczenia (za zgodą/na wniosek strony, na zasadzie art. 155 K.p.a.). W pierwszym rzędzie przeszkodą w tym zakresie nie może być okoliczność, iż decyzja w przedmiocie odroczenia niejako wygasa z dniem upływu terminu płatności. Poglądu tego nie można podzielić. Po upływie terminu odroczenia decyzja pozostaje w obiegu prawnym i wywołuje nadal określone skutki. Np. w przypadku terminowego zrealizowania przedsięwzięcia, w związku z jej wydaniem podmiot może się ubiegać o zmniejszenie sumy należnych kar (art. 319 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska), a o ile przedsięwzięcie nie przyniesie zakładanych efektów kara musi być uiszczona łącznie z tzw. opłatą prolongacyjną (art. 319 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska), nie zaś łącznie z odsetkami za zwłokę, jak by to miało miejsce w przypadku nie uiszczenia kar w terminie na zasadach ogólnych (patrz odpowiednie stosowanie ustawy - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 281 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Stąd nie do zaakceptowania jest teza o niejako quasi wygaśnięciu decyzji – jej nie obowiązywaniu (wyeliminowaniu jej z obrotu). Przykładowo w tego rodzaju przypadku nie byłoby przesłanek zastosowania art. 162 § 1 K.p.a. bowiem decyzja wywołuje nadal określone skutki prawne. Także, o ile przedsięwzięcie nie zostanie zrealizowane w terminie, decyzja o odroczeniu wywołuje określone skutki, choć w tym przypadku wyłącznie procesowe (materialnie zarówno podmiot korzystający z odroczenia jak i niewnoszący kar w terminie z innych przyczyn obowiązane są do zapłaty należności wraz z odsetkami za zwlokę). Bowiem obowiązek płatności nie może być egzekwowany do czasu wydania stosownego orzeczenia, w myśl art. 320 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W przeciwnym przypadku sam upływ terminu odroczenia musiałby skutkować otwarciem możliwości egzekucji należności wraz z odsetkami. W końcu, o ile decyzja o odroczeniu wygasałaby z dniem upływu stosownego terminu i od tego czasu nie wywoływały skutków prawnych, okres odroczenia nie miałby także znaczenia w kontekście upływu terminu przedawnienia należności (w myśl art. 70 § 2 pkt 1 ustawy – Ordynacja podatkowa w zw. z art. 321 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Jednocześnie wykładnia regulacji zastosowana przez organ administracji wydaje się niekonsekwentna. Z jednej strony bowiem wskazuje się na domniemane nie obowiązywanie decyzji (nie pozostawanie w obrocie prawnym), jako przeszkodę dla dokonania jej zmiany, z drugiej zaś jest prezentowany pogląd, iż kluczowe znaczenie dla sprawy ma termin złożenia wniosku w przedmiocie zmiany decyzji (czy nastąpiło to przed upływem terminu odroczenia), nie zaś jego rozpatrzenie (patrz postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2009 r. str. 2 ak. 3 od dołu). Trzeba zauważyć, iż o ile decyzja istotnie wygasałaby z upływem terminu odroczenia płatności, nierozpatrzony wniosek nie mógłby być już uwzględniony w myśl koncepcji prezentowanej przez organ administracji. Oznacza to, iż określona zwłoka przy załatwianiu wniosku musiałaby nieść ujemne skutki procesowe dla strony (procesowe zamknięcie możliwości rozpatrzenia sprawy co od meritum). Trzeba odnotować, iż w polskim systemie prawnym zasadą jest orzekanie w sprawie według stanu prawnego na dzień orzekania nie zaś na dzień złożenia wniosku (chyba, że inna zasada wynika expressis verbis z konkretnej regulacji, co w niniejszym przypadku nie ma miejsca). Także mając na uwadze wskazaną wyżej niespójność prezentowanej przez organ wykładni regulacji nie można jej uznać za prawidłową. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie ma znaczenia procesowego wydanie ostatecznego postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zmianę terminu odroczenia terminu płatności kar (ww. postanowienie z dnia [...] marca 2009 r.). Orzeczenie to wprawdzie nie zostało zaskarżone i jest wiążące, jednak orzekając ostatecznie w tej sprawie organ II. instancji umorzył postępowanie w tym przedmiocie. Oznacza to, iż wobec okoliczności faktycznego braku terminu do wniesienia stosownego wniosku, nie ma aktualnie przeszkód do jego rozpatrzenia. Bez znaczenia w sprawie jest kwestia sposobu uzasadnienia przedmiotowego postanowienia, bowiem uzasadnienie orzeczenia nie ma charakteru wiążącego. Istotne, iż w sprawie umorzono postępowanie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu, co merytorycznie było zasadne wobec braku takowego a więc braku możliwości temuż uchybienia. Natomiast w rozpoznawanej sprawie, poza ocena Sądu, jako wykraczające poza granice niniejszej sprawy postają kwestie, czy obecnie wobec uwarunkowań materialnoprawnych, byłoby możliwe uwzględnienie winsoku o zmianę terminu płatności (w kontekście warunków odroczenia – jego maksymalnego terminu oraz warunku realizacji przedsięwzięcia). Bezzasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 320 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Przepis ten w sprawie nie może mieć zastosowania wobec faktu, iż kwestionowana decyzja została podjęta po upływie terminu, na który odroczony został ostatecznymi decyzjami termin płatności kar administracyjnych. Wobec konieczności rozpatrzenia sprawy (w stosownym porządku) przez organ pierwszej instancji uchylono zarówno decyzję zaskarżoną jak i utrzymane nią w mocy orzeczenie. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono w myśl art. 200 ustawy, uwzględniając koszty wpisu.