II SA/Ol 779/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zwolnienia z zaległych opłat za usługi edukacyjne za III i IV semestr I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Rektora Uniwersytetu na rzecz skarżącej M. B. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 31 maja 2010 r. Prorektor "[...]" (zwanego dalej "Uniwersytetem") odmówił M.B. zwolnienia z opłat za usługi edukacyjne za III i IV semestr niestacjonarnych studiów pierwszego stopnia kierunku dziennikarstwo i komunikacja społeczna, w łącznej kwocie 2.800 zł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 1 października 2006 r. strona zawarła umowę z Uniwersytetem, na podstawie której zobowiązała się do wnoszenia opłat za naukę w podanych przez Uniwersytet terminach. Studentka opłaciła należność za I, lI, V i VI semestr, czyli za pierwszy i trzeci rok studiów. Należność za semestr III w kwocie 1.650 zł powinna być uiszczona do końca września 2007 r. Na poczet opłaty za ten semestr zaliczono kwotę 500 zł, wpłaconą dnia 1 czerwca 2007 r., natomiast należność za semestr IV również w kwocie 1.650 zł, która powinna być zapłacona do końca stycznia 2008 r., nie została uiszczona w ogóle. Prorektor, uzasadniając odmowę zwolnienia studentki z uiszczenia zaległej opłaty, stwierdził, że miała ona pełną świadomość, że podejmuje odpłatne studia, znała wysokość czesnego i uiszczała je ratami lub w całości za semestry: I, II, V i VI. Zaznaczył, że z pism strony (m.in. z treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II SA/OI 606/09) wynika, że nie uiściła ona opłaty za drugi rok studiów, gdyż obarczyła Uniwersytet winą za wydanie decyzji z dnia 6 listopada 2007 r. o skreśleniu jej z listy studentów. Prorektor podkreślił, że nie może zgodzić się, aby studentka nie uiszczała opłat za usługi edukacyjne, z których korzysta. Podniósł, że w 2007 r. nie została ona skutecznie skreślona z listy studentów, gdyż działając na postawie art. 54 ust. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ uwzględnił jej skargę w tym przedmiocie. Zdaniem organu, sytuacja materialna studentki również nie uzasadniała zwolnienia jej z obowiązku uiszczenia opłat za usługi edukacyjne, gdyż otrzymywała ona stypendium socjalne. Organ zauważył też, że strona wiedziała o możliwości rozłożenia czesnego na raty, skorzystała bowiem z tej formy płatności w II semestrze studiów i może skorzystać z tej możliwości za III i IV semestr. Jednocześnie organ wywiódł z treści § 6 ust. 3 i 5 uchwały nr 79 Senatu Uniwersytetu z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie zasad pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwalniania z tych opłat (zmienionej uchwałą nr 143 z dnia 15 grudnia 2006 r.), że złożony 3 czerwca 2008 r. wniosek studentki był spóźniony. Wniosek ten należało bowiem złożyć w terminie 14 dni przed upływem terminu wniesienia opłaty. Wobec tego Prorektor uznał, że nie zostały spełnione warunki zwolnienia, gdyż przedmiotowe należności były już wymagalne, a ich umorzenie stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W złożonym odwołaniu M.B. podniosła, że jeżeli jej wniosek o zwolnienie od opłaty za III i IV semestr studiów organ uznał za spóźniony, to powinien był pozostawić go bez rozpoznania, stosownie do § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały nr 79 Senatu Uniwersytetu. Odwołująca się wywiodła ponadto, że zwolnienie z opłat przewidziane w art. 99 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.), oznacza możliwość nieuiszczania opłat, mimo zasady odpłatności za usługi wskazane w art. 99, zatem zwolnienie od opłaty nie może stanowić naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W ocenie odwołującej się, art. 99 ust. 3 nie zabrania zwolnienia także od opłaty wymagalnej, gdyż nie zawiera upoważnienia uczelni do wprowadzenia limitów czasowych lub kwotowych jako warunków zwalniania z opłat. M.B. podniosła ponadto, że nie mogła korzystać z usług edukacyjnych w zakresie objętym wnioskiem o zwolnienie z opłat, gdyż w listopadzie 2007 r. została skreślona z listy studentów i nie miała statusu studenta do końca kwietnia 2008 r. Podkreśliła, że mimo uchylenia przez WSA nieprawidłowych decyzji o skreśleniu jej z listy studentów, odmawiano jej możliwości korzystania z usług edukacyjnych do lutego 2009 r., kiedy faktycznie przywrócono jej prawa studenta. Wywiodła, że przyczyny i datę złożenia wniosku oraz jej sytuację materialną organ powinę był przeanalizować z uwzględnieniem faktu uniemożliwiania jej korzystania ze świadczeń. Zarzuciła ponadto, że organ nie wykazał, dlaczego jej sytuacja materialna nie uzasadnia zwolnienia z konieczności uiszczenia opłat i nie wskazał czy zasięgnął opinii dziekana i samorządu studentów w sprawie wniosku, do czego obligował § 6 ust. 3 uchwały. Podniosła też, że postępowanie w jej sprawie prowadzone było z naruszeniem art. 10 § 1 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) dalej jako K.p.a. Decyzją z dnia 7 lipca 2010 r. Rektor Uniwersytetu uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przyznał, że złożony po terminie wniosek strony, zgodnie z § 6 ust. 4 uchwały nr 79 Senatu Uniwersytetu, powinien zostać pozostawiony bez rozpoznania, co powinno sprowadzać się do niepodejmowania czynności procesowych w sprawie. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji odmawiającej zwolnienia z zapłaty czesnego za III i IV semestr pozbawione było więc podstaw prawnych. Z tego względu Rektor uchylił decyzję organu pierwszej instancji, a z uwagi na treść uchwały nr 79 w związku z art. 99 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i art. 105 K.p.a., umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe. W złożonej skardze M.B. zarzuciła, że art. 99 ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym, stanowiący podstawę prawną podjęcia uchwały nr 79 Senatu Uniwersytetu i określający zakres jej regulacji, nie upoważnia uczelni do wprowadzenia terminu prekluzyjnego. Podniosła, że ustawodawca wprowadził dwie przesłanki zwolnienia z opłat na uczeni: "wybitne wyniki w nauce" oraz "trudną sytuację materialną". Doprecyzowanie tych pojęć pozostawione zostało uczelni, co jest analogiczne do regulacji dotyczących pomocy materialnej dla studentów. W ramach warunków, o jakich mowa w art. 99 ust. 3 ustawy nie mogą mieścić się wymogi dowolnie określane przez senat. Uczenia nie jest zatem upoważniona do wprowadzenia terminu prekluzyjnego. Skarżąca zarzuciła też, że organ uchylił się od zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie z wniosku o zwolnienie z opłat. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że Uniwersytet jest zakładem administracyjnym i jako taki nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej. Uczelnia jest zatem autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania. Na mocy art. 99 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, Senat uczelni określił zasady pobierania opłat za usługi edukacyjne, w tym wskazał termin do złożenia wniosku (§ 6 ust. 3 uchwały nr 79). Rektor uznał, że zarzut stosowania "terminów prekluzyjnych" nie dotyczy istoty sprawy. Skarżąca bowiem powołuje się na § 6 ust. 3 uchwały Senatu Uniwersytetu jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, gdy skarżoną decyzję wydano na podstawie m.in. § 6 ust. 1 pkt 4 tej uchwały. Rektor podniósł ponadto, że użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (studenta), wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie do zakładu administracyjnego (uczelni) jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie. Oznacza to, że przystępując w poczet studentów Uniwersytetu skarżąca wyraziła zgodę na dostosowanie się do obowiązujących w uniwersytecie przepisów, w tym do uiszczania należnych opłat za usługi edukacyjne, a także do przestrzegania wewnętrznych aktów prawnych uniwersytetu, w tym uchwał Senatu Uniwersytetu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, gdyż organy administracji obu instancji w kontrolowanym postępowaniu naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił m.in. § 6 ust. 1 i ust. 3 uchwały nr 79 Senatu Uniwersytetu. Zgodnie z § 6 ust. 1 student lub doktorant może ubiegać się o częściowe lub całkowite zwolnienie z opłat w przypadku: pełnego sieroctwa studenta, jeżeli nie przekroczył 26 roku życia lub pełnego sieroctwa doktoranta, jeżeli nie przekroczył 29 roku życia (pkt 1) lub długotrwałej choroby studenta/doktoranta albo trudnej sytuacji materialnej studenta/ doktoranta (pkt 2). W ust. 3 § 6 określono, że zwolnienie z opłat następuje na pisemny wniosek złożony przez studenta lub doktoranta, w terminie 14 dni przed upływem terminu wniesienia opłaty, zaopiniowany przez dziekana lub kierownika studiów doktoranckich oraz odpowiednio przez samorząd studencki lub doktorancki, natomiast w ust. 4 przewidziano, że wnioski złożone po terminie, o którym mowa w ust. 3, pozostawia się bez rozpatrzenia. Kwestionowaną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję Prorektora z dnia 31 maja 2010 r. w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, wywodząc, że skoro skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z opłat po upływie terminu określonego w cytowanym wyżej § 6 ust. 3, to wniosek ten należało pozostawić bez rozpoznania na podstawie § 6 ust. 4 powołanej uchwały. Rektor stwierdził, że w tej sytuacji wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji nastąpiło bez podstawy prawnej, a postępowanie było bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Niewątpliwie w kontrolowanym postępowaniu, stosownie do art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, organy Uniwersytetu obu instancji zobligowane były stosować odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy K.p.a. przewidują możliwość pozostawienia podania bez rozpoznania. Podkreślić jednak należy, że dotyczy to tylko sytuacji gdy spełnione są przesłanki określone w art. 64 K.p.a. Zgodnie zaś z § 1 tego artykułu pozostawienie podania bez rozpoznania jest dopuszczalne, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego podanie i jednocześnie nie jest możliwe ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych. Ponadto, na mocy § 2 art. 64, pozostawieniem podania bez rozpoznania skutkuje również niedopełnienie przez wnoszącego podanie, w terminie siedmiu dni, na wezwanie organu, innych wymagań ustalonych w przepisach prawa. K.p.a. nie dopuszcza zatem pozostawienia podania bez rozpoznania w przypadku wniesienia go z uchybieniem terminu. Żadna z opisanych w cytowanych przepisach sytuacji nie miała miejsca w sprawie. Błędne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowy spóźniony, w ocenie organu, wniosek skarżącej należało pozostawić bez rozpatrzenia. Stanowisko to nie znajduje bowiem oparcia w przepisach ustawy. Bez znaczenia jest przy tym, że powoływaną uchwałą Senatu Uniwersytetu przewidziano taki tryb załatwienia spóźnionego wniosku. Skoro bowiem organy uczelni muszą w przy wydawaniu decyzji w indywidualnych sprawach studentów stosować odpowiednio przepisy K.p.a., to związane są przepisami Kodeksu, a nie niezgodnymi z K.p.a. przepisami uchwały uczelni. Ponadto, wbrew stanowisku organu odwoławczego, ewentualna okoliczność wniesienia wniosku po upływnie terminu nie powoduje też bezprzedmiotowości postępowania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania, lub utraciła ten charakter w toku postępowania administracyjnego. Od bezprzedmiotowości postępowania należy natomiast odróżnić bezzasadność żądania strony. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest indywidualna sprawa studentki, dotycząca zwolnienia jej z opłat za zajęcia III i IV semestru. Skoro istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organy uczelni, to postępowania organu pierwszej instancji nie można uznać za bezprzedmiotowe. Wobec powyższego, z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Rektor uchylił decyzję Prorektora z dnia 31 maja 2010 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia podania o zwolnienie z zapłaty czesnego za III i IV semestr, gdyż złożyła go dopiero w dniu 3 czerwca 2008 r. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały Uniwersytetu nr 79, należność za semestr III powinna być uiszczona przez skarżącą do końca września 2007 r., natomiast należność za semestr IV powinna zostać uregulowana do końca stycznia 2008 r. Wobec tego wnioski o zwolnienie z przedmiotowych opłat skarżąca powinna była złożyć na 14 dni przed upływem terminów, zgodnie z cytowanym wyżej § 6 ust. 3. Ustalając przesłankę zachowania terminu do złożenia wniosku organy pominęły jednak, że z dniem 6 listopada 2007 r. skarżąca została skreślona z listy studentów. Wprawdzie organ pierwszej instancji podniósł, że skarżąca nie została skreślona z listy studentów w 2007 r., gdyż w ramach autokontroli organ uwzględnił jej skargę, lecz nie odniósł się do faktu, że nastąpiło to dopiero decyzją wydaną w dniu 25 kwietnia 2008 r. Ponadto, w toku postępowania skarżąca podnosiła, że chociaż prawnie nie miała statusu studenta tylko do końca kwietnia 2008 r., to faktycznie odmawiano jej możliwości korzystania z usług edukacyjnych do lutego 2009 r., kiedy to przywrócono jej prawa studenta. W tej sytuacji uznanie, że przedmiotowy wniosek był spóźniony narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych, zawartą w art. 8 K.p.a. oraz obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Organy administracji nie ustosunkowały się bowiem do wywodów skarżącej dotyczących faktycznej możliwości złożenia wniosku i nie poczyniły żadnych ustaleń w tym zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania Sądu, z zachowaniem reguł postępowania przewidzianych w K.p.a., ustali bezspornie datę, w której dla skarżącej faktycznie rozpoczęły bieg terminy do złożenia wniosku o zwolnienie z opłat za zajęcia dydaktyczne semestru II i IV i rozstrzygnie sprawę, a swoje stanowisko w sprawie uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. W przypadku ustalenia, że skarżąca zachowała termin do złożenia wniosku organ wypowie się co do zaistnienia w sprawie przesłanki z § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Senatu Uniwersytetu nr 79. Nie można bowiem uznać za prawidłową ocenę sytuacji materialnej strony stwierdzenia, że sytuacja ta nie uzasadnia zwolnienia od wnioskowanych opłat, gdyż skarżąca otrzymywała stypendium socjalne "w ramach pomocy w związku z sytuacją materialną". W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.