I OW 116/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 13 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej z wniosku Prezydenta Zgierza o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Zgierza a Burmistrzem Cieszyna w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego na zakup leków oraz świadczenia pieniężnego na zakup żywności lub posiłku dla G. W. postanawia wskazać Burmistrza Cieszyna jako organ właściwy w sprawie Prezydent Zgierza pismem z dnia 12 lipca 2010 r., powołując się na przepisy art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej Ppsa, wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Cieszyna w sprawie przyznania zasiłku celowego na zakup leków oraz świadczenia pieniężnego na zakup żywności lub posiłku dla G. W. W uzasadnieniu wniosku podał, iż Burmistrz Miasta Cieszyn działając w oparciu o art. 61 § 1 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. uznał, iż nie jest właściwy w sprawie rozpoznania przedmiotowego żądania i przekazał sprawę Prezydentowi Miasta Zgierza (Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Zgierzu). W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, iż G. W. przebywający obecnie na terenie Gminy Cieszyn jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej u.p.s. Przytoczył regulację zawartą w art. 101 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którą właściwość miejscową gminy zobowiązanej do świadczenia w przypadku osoby bezdomnej ustala się według miejsca ostatniego zameldowania tej osoby. Ponieważ G. W. ostatnie zameldowanie na pobyt stały miał w Zgierzu, to gmina ta w jego opinii jest właściwą w sprawie udzielenia świadczenia. Prezydent Miasta Zgierz uznał to stanowisko za wadliwe. Powołując się na przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy stwierdził, iż G. W. nie jest osobą bezdomną w myśl art. 6 pkt 8 u.p.s., gdyż obecnie podnajmuje pokój z dostępem do łazienki i kuchni w kamienicy mieszczącej się w Cieszynie, z tym miastem wiąże również swoją przyszłość, zamierza się bowiem ubiegać o wynajem lokalu socjalnego z zasobów tegoż Miasta. Z uwagi na brak definicji miejsca zamieszkania w ustawie o pomocy społecznej wnioskodawca odwołał się do regulacji zawartej w art. 25 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Powołując się na tak ustalony stan faktyczny i prawny wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zgodnie z wnioskiem. Odpowiadając na wniosek Burmistrz Miasta Cieszyn postulował wskazanie Prezydenta Miasta Zgierz, jako organu właściwego w tej sprawie. Podtrzymał dotychczasowe twierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gdyż poza deklaracjami G. W. o woli związania się z Cieszynem, nic nie wskazuje na faktyczny zamiar jego pozostawania w tym mieście. Podał, iż G. W. nie jest zameldowany w Cieszynie, a zamieszkiwanie w podnajmowanym pokoju nie jest równoznaczne z zamieszkiwaniem w lokalu mieszkalnym w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Zatem zostały spełnione wszystkie przesłanki do uznania G. W. za osobę bezdomną. Ponadto w trakcie pobytu na terenie Gminy Cieszyn G. W. korzysta ze świadczenia w formie zasiłku stałego, które do chwili obecnej jest pokrywane przez Gminę Zgierz. Podkreślił również, iż ze względu na krótki okres pobytu w Cieszynie nie ma on możliwości uzyskania mieszkania z zasobów tego Miasta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z regulacją zawartą w art. 4 Ppsa - sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne miedzy organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art.15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwym w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Zgierz a Burmistrzem Miasta Cieszyn i to spór negatywny, bowiem żaden z nich nie uważa się za właściwy do rozpatrzenia zgłoszonego w sprawie administracyjnej żądania. Nie jest to spór kompetencyjny, gdyż jego podmiotami nie są organy samorządowe z jednej strony oraz organy administracji rządowej z drugiej. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na przepis art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., wedle którego sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, w razie braku dla obu organów wspólnego organu, który co do zasady byłby kompetentny do rozstrzygania tego rodzaju sporów. Rozpoznanie sporu o właściwość jest uwarunkowane m.in. istnieniem ostatecznego postanowienia opartego o przepis art. 65 § 1 k.p.a. i brak zakończenia sprawy. Burmistrz Miasta Cieszyn wydając w dniu 18 czerwca 2010 r. takie postanowienie powołał się na przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z tym stanowiskiem nie zgodził się Prezydent Miasta Zgierz. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający wniosek w tej sprawie, zważył, że istotnie przepis art. 101 ust. 1 i 2 reguluje zagadnienie właściwości organów w sprawach pomocowych, przy czym obie podstawy dotyczą innej sytuacji faktycznej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej po myśli art. 25 Kodeksu cywilnego, który ma zastosowanie w sprawie z uwagi na brak definicji tego pojęcia we właściwej ustawie, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle w/w przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że dla przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej zwykle nie nastręcza trudności, o tyle o zamiarze stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki pozwalające na przyjęcie, że G. W. zamieszkuje obecnie (przebywa z zamiarem stałego pobytu) w Cieszynie. Jak wynika z materiału dowodowego podnajmuje tam pokój z dostępem do kuchni i łazienki oraz jego deklarowaną intencją jest stałe związanie się z tym miastem, gdyż ubiega się o przyznanie lokalu mieszkalnego z jego zasobów. Oświadczenie strony jest dla tego ustalenia wystarczające, a kwestia zameldowania, będąca tylko rejestracją pobytu, nie ma dla niego większego znaczenia. Odrębna regulacja dotyczy osób bezdomnych. I tak na mocy art. 102 ust. 2 u.p.s. w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Za bezdomnego uważana jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. I te przesłanki – w obu wypadkach – winny wystąpić łącznie. Lokalem mieszkalnym – wedle brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) - jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Podnajmowany przez G. W. pokój z dostępem do kuchni i łazienki bez wątpienia służy do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, jednocześnie nie może być traktowany, jako pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów..., gdyż spełnia społecznie inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele - nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym. Na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 2 lipca 2994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.) Sąd Najwyższy uznał, że lokal samodzielny stanowi już składająca się z wydzielonych trwałymi ścianami w obrębie budynku izba przeznaczona na stały pobyt ludzi, która wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służyła zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, chociażby znajdowała się w mieszkaniu spółdzielczym składającym się z dwóch lub więcej izb, przy czym objął tą tezą również sytuacje, gdy pomieszczenia pomocnicze służyły równocześnie zaspokajaniu potrzeb innego najemcy (p. wyrok z 1 lutego 1999 r., sygn. I CKN 960/98, OSNC z 1999 r., nr 10, poz. 173). Zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 4 obowiązującej obecnie ustawy o ochronie praw lokatorów... definicja lokalu jest szersza niż poprzednia (tak też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 października 2002 r., sygn. akt I CKN 1074/00, LEX nr 74504). Skoro z definicji tej ani z dalszych przepisów przywołanej ustawy nie wynika, że lokal winien być samodzielny i spełniać odpowiednie dla lokali mieszkalnych wymogi techniczne określone innymi przepisami, to odnieść ją należy do wszystkich lokali używanych dla celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, w tym także do podnajmowanego pokoju z dostępem do pomieszczeń pomocniczych. W konsekwencji tego wypada przyjąć, że jeżeli ustawodawca wprowadził zasadę, iż właściwą do udzielenia pomocy jest gmina miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, to ta właśnie gmina zobowiązana jest do zwrotu wydatków związanych z udzielonym wsparciem. Natomiast gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały właściwa jest wtedy, gdy osoba nie ma żadnego miejsca zamieszkania (tj. miejsca, w którym przebywa z zamiarem stałego pobytu). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wystąpienie przesłanki zamieszkiwania (nawet w sytuacji niezameldowania) uzasadnia pogląd, wedle którego G. W. niepodobna uznać za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Skutkiem tego – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 102 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy o pomocy społecznej. Przeto w sprawie należy zastosować regulację art. 101 ust. 1 tej ustawy, czyli wskazać jako właściwy organ Burmistrza Miasta Cieszyn. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 Ppsa orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.