II SA/Wa 936/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędziowie WSA Adam Lipiński Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Joanna Ukalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie 105 § 1 k.p.a., umarzającą postępowanie z wniosku M. J. o przyznanie emerytury w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes ZUS) podniósł, iż wnioskodawczyni M. J. pobiera świadczenie przedemerytalne. W związku z powyższym nie jest możliwe przyznanie jej świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), ponieważ strona jest uprawniona do świadczenia ustawowego w trybie zwykłym. Organ wskazał, iż przepisy powołanej ustawy, z uwagi na uznaniowy charakter świadczenia określonego w art. 83 tej ustawy, o przyznaniu którego decyduje wyłącznie Prezes ZUS, nie przewidują zbiegu tego świadczenia ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe (por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 388/01). Z uwagi na powyższe, wniosek strony o przyznanie emerytury w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ww. ustawy jest bezprzedmiotowy i z tych względów należało umorzyć postępowanie. Decyzja Prezesa ZUS stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona podniosła, iż występując z wnioskiem do Prezesa ZUS nie żądała przyznania równocześnie drugiego świadczenia, lecz zwróciła się z prośbą o zamianę świadczenia przedemerytalnego na bardziej korzystną finansowo emeryturę. W ocenie skarżącej, jej wniosek powinien zostać rozpoznany merytorycznie, albowiem znajduje się ona w szczególnej sytuacji, ponieważ otrzymywane świadczenie emerytalne nie zaspokaja jej podstawowych potrzeb, w tym kosztów leczenia. Strona podkreśliła, iż legitymuje się okresem 37 lat pracy lecz zabrakło jej 1 roku do uzyskania wieku uprawniającego do świadczenia emerytalnego po 55 latach. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu stały się decyzje Prezesa ZUS wydane w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Rozstrzygnięcie w powyższym zakresie, oparte o treść przepisu art. 105 § 1 k.p.a., zostało podjęte z uwagi, iż nie jest możliwe przyznanie wnioskodawczyni świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), ponieważ strona jest uprawniona do świadczenia ustawowego w trybie zwykłym, co wskazuje na bezprzedmiotowość postępowania. W świetle art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodny pogląd, iż decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy w postaci zakończenia sprawy w danej instancji. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu (W. Chrościelewski, Glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Kr 95/95, publik. "Palestra" 1997 r., z. 3-4, s. 256). Na gruncie art. 105 § 1 k.p.a. z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek strony lub z urzędu, już się toczy, lecz brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynika ze względów przedmiotowych i podmiotowych. Na tle ustaleń doktryny procesu administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli zostaną spełnione łącznie następujące warunki: 1) w sprawie działa organ administracji publicznej, 2) organ ten jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie, 3) sprawa ma charakter indywidualny, 4) podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie, 5) rozstrzyganie o sprawie następuje w formie decyzji administracyjnej, 6) w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, 7) nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie, 8) zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w normie zawierającej normę kompetencyjną (celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej). Natomiast o wystąpieniu względów podmiotowych przesądza istnienie podmiotu mogącego być stroną postępowania, tj. dysponującego interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (legitymacją procesową). W niniejszej sprawie zarówno podmiot i przedmiot postępowania istnieją. Zatem bezprzedmiotowość postępowania nie zachodzi, bowiem nie można stwierdzić braku któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego. Wobec tego nie można przyjąć, że organ nie może wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Prezes ZUS błędnie założył, iż uzyskanie przez skarżącą prawa do świadczenia przedemerytalnego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252 ze zm.), wyklucza możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku strony. Sam fakt wydania decyzji o przyznaniu i wypłacie przedmiotowego świadczenia (świadczenia celowego o charakterze przejściowym, pomostowym) przez organ rentowy (art. 8 ust. 1 powołanej ustawy), nie stanowi o bezprzedmiotowości wniosku strony lecz potencjalnie o niezasadności żądania zawartego w tym wniosku. NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 1992 r., sygn. akt SA 1289/91 (publik. ONSA 1992, nr 1, poz. 17) stwierdził, że: "Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony". Pogląd ten jest nadal aktualny. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. W przeciwnym razie organ naraża się na uzasadniony zarzut niezgodnego z prawem uchylania się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi na niezgodne z prawem zastosowanie przez Prezesa ZUS regulacji art. 105 § 1 k.p.a., decyzje wydane w sprawie nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Organ będzie obowiązany ponownie rozpoznać wniosek M. J. o przyznanie emerytury w drodze wyjątku i wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.