IV SA/Wa 1495/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 1495/10 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez R. K. utrzymał w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji 0 warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo- gospodarczego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi (w tym wjazdu na działkę z drogi krajowej nr [...], [...]) na działce nr [...] i nr [...] w miejscowości D. Powyższe postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 kpa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy , dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Na działce nr [...], w obszarze wyodrębnionym liniami zabudowy ma powstać budynek garażowo-gospodarczy oraz zjazd z drogi krajowej nr [...]. W ocenie organu przedstawione w projekcie decyzji skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą krajową nr [...] należy uznać za niedopuszczalne. Z faktu samego graniczenia przedmiotowej działki z drogą krajową nr [...] nie można wywodzić konieczności zapewnienia dostępu do tej drogi poprzez odrębny bezpośredni zjazd do tej drogi, jeśli działka ta posiada dostęp pośredni do tej drogi tj. możliwa jest obsługa komunikacyjna poprzez istniejący zjazd do innej działki. Co prawda ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "dostępu do drogi publicznej", jednak możliwe jest posiłkowe stosowanie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 pkt 14 cytowanej ostatnio ustawy przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej (pośredni), przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. W przedmiotowej sprawie obsługa komunikacyjna działki nr [...] została określona postanowieniem Zastępcy Dyrektora Oddziału w B. w dnia [...] maja 2007r., w którym uzgodniono pierwotne warunki zabudowy przedmiotowej działki i wskazano, że dojazd do działki nr [...] winien odbywać się od ul. [...] poprzez drogę prywatną, powstałą w wyniku wydzielenia pod ten cel działki nr [...] i [...]. Wprawdzie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazuje się na zły stan techniczny tej drogi, nie mniej ta okoliczność nie rodzi obowiązku udzielenia zgody na zjazd z drogi krajowej. Droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku charakteryzuje się dużym dobowym natężeniem ruchu (5043 pojazdy na dobę według pomiaru ruchu z 2005r.) i została zakwalifikowana zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008r. do dróg głównych - klasy G. Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów miało miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej (vide wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA. 2438/00). Organ przytoczył dalej orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że najważniejszym kryterium przy udzielaniu zgody na zjazd jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W myśl przywołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Oznacza to, że droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe, w tym także zjazdów, odpowiadające drogom klasy G. Organ wywodzi, że zarządca drogi dokonując oceny zapisów zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią tego projektu i jako organ uzgadniający nie może zmieniać, ani sam ich określać. Rozstrzygnięcie bowiem w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy winno być bezwarunkowe. Organ zatem uzgodni zmodyfikowany projekt decyzji, w którym znajdzie się zapis przewidujący, że obsługa komunikacyjna inwestycji będzie odbywała się tak jak uzgodnione to zostało w postanowieniu Zastępcy Dyrektora Oddziału w B. z dnia [...] maja 2007r. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wniósł R. K. reprezentowany przez pełnomocnika i zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący korzystał dotychczas z ustalonej służebności drogowej przebiegającej przez dwie sąsiednie działki, wykonując tę służebność z jak najmniejszym obciążeniem gruntów, jednakże planowana inwestycja doprowadzi do zasadniczej zmiany charakteru służebności, bowiem będzie bardziej uciążliwa dla gruntów obciążonych tę służebnością. Nadto droga stanowiąca ową służebność jest w bardzo złym stanie technicznym. Doprowadzenie służebności drogi do stanu używalności wymaga o wiele wyższych nakładów niż ustanowienie zjazdu z drogi krajowej W ocenie skarżącego stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu zmierza do całkowitego ograniczenia zjazdów, podczas gdy zapis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie mówi, że na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstotliwość zjazdów, nie zaś ich całkowite wyeliminowanie. Wymaga podkreślenia, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego nie został zlokalizowany żaden zjazd z drogi nr [...], jak też został zachowany odstęp pomiędzy poszczególnymi skrzyżowaniami. Organ przywołuje orzecznictwo dotyczące konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, lecz rozważania te mają charakter ogólnikowy bez odniesienia się do tej konkretnej sytuacji. Mianowicie nie uwzględnia faktu, że w sąsiedztwie działki brak jest innych zabudowań, co skutkuje brakiem zjazdów na sąsiednie nieruchomości. Taki stan rzeczy narusza art. 7 kpa, bowiem zadaniem organu jest podjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia zaistniałej sytuacji. Organ nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego, o czym świadczy treść uzasadnienia oparta na przepisach prawa i orzecznictwie sądowym, brakuje w nim natomiast konkretnych odniesień do rozpatrywanej sprawy. Organ nie podjął także kroków zmierzających do zgromadzenia całego materiału dowodowego, nie zostały bowiem dokonane oględziny. Tymczasem to na organie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Nadto została pominięta okoliczność, że ruch drogowy w miejscu budowy zajazdu nie byłby duży i tym samym nie stwarzałby szczególnego zagrożenia. W zaskarżonym postanowieniu podniesiono, że organ uzgodni zmodyfikowany projekt decyzji, w którym znajdzie się zapis przewidujący, że obsługa komunikacyjna inwestycji na przedmiotowej działce będzie odbywać się w sposób uzgodniony w postanowieniu z dnia [...] maja 2007r., czyli poprzez korzystanie ze służebności drogi koniecznej. W ocenie skarżącego organ przekroczył swoje kompetencje w zakresie uzgodnienia, bowiem uzgodnienie polega wyłącznie na ocenie czy projektowana inwestycja jest zgodna z istniejącym planem zagospodarowania przestrzennego, a przypadku jego braku z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja (postanowienie) organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. i z zachowaniem zasady zawartej w art. 11 k.p.a. Z mocy art. 144 kpa taki tryb postępowania dotyczy także wydawanych przez organy postanowień. Przywołane wyżej zasady, na mocy art. 140 k.p.a., znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym (jak również w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy). Każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem administracji publicznej podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku zaskarżenia. W ocenie Sądu organy nie uchybiły powyżej przytoczonym przepisom w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia, wbrew twierdzeniu skargi. W pierwszej kolejności nie może skutkować uchyleniem przedmiotowego postanowienia zarzut, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wyjaśnił, nie zbadał, jak również nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, iż w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji nie znajdują się żadne zabudowania i tym samym zjazdy, co powodowałoby utrudnienia w ruchu i zagrożenie dla jego bezpieczeństwa. Co prawda organ nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń i tym samym nie wypowiedział się odrębnie co do tej okoliczności, jednakże uchybienie to w ocenie Sądu nie miało znaczenia dla samego rozstrzygnięcia. Otóż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad trafnie przywołał treść § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Wyprowadził z powyższej normy prawidłową konkluzję, iż na drodze klasy G należy minimalizować liczbę i częstość zjazdów, zwłaszcza, gdy dana działka ma zapewniony dojazd do drogi klasy G za pośrednictwem dróg niższych klas. Powołany przepis stanowi, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Nie ustanawia zatem żadnych szczegółowych kryteriów co do ilości tych zjazdów na dany przedział kilometrów, nie nakazuje różnicować możliwości wyrażenia zgody na zjazd w zależności od stanu intensywności już istniejących zjazdów w najbliższej okolicy. Gdyby norma została skonstruowana na zasadzie zachowania określonych odstępów między kolejnymi zjazdami, wówczas koniecznym byłoby ustalenie stanu zagospodarowania otoczenia terenu planowanej zabudowy, ale nade wszystko zbadania jakie zjazdy istnieją i jakie występują między nimi odległości. Ponieważ jednak przepis posługuje się inną przesłanką, zupełnie niezależną od intensywności istniejącego stanu zainwestowania zjazdami, brak rozważań w tym zakresie - wobec zarzutu podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - należało uznać za uchybienie przepisom procesowym, nie mające jednak znaczenia dla sprawy. Kryterium bowiem, jakie wyznacza § 9 ust. 1 pkt 4 cytowanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. to istniejąca obsługa komunikacyjna terenu za pomocą dróg niższej kategorii. I tutaj organ wyjaśnił, powołując się na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2007r. ([...]), że obsługa komunikacyjna działki nr [...] została zapewniona przez wjazd na działkę z ul. [...] przez drogę prywatną. Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2007r. (sygn. akt II OSK 1143/06, Lex 366231), "przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną." Podzielając zacytowany pogląd prawny, Sąd orzekający stoi na stanowisku, że organ zasadnie w zaskarżonym postanowieniu przyjął, że decydujące znaczenie dla uzgodnienia ma kwestia zapewnionego dojazdu z innej drogi publicznej. Korzystając z legalnej definicji pojęcia "dostępu do drogi publicznej" zawartej w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i ustalonego stanu faktycznego organ wyprowadził wniosek, iż nieruchomość skarżącego ma zapewniony dojazd za pośrednictwem dróg niższych klas. Względy zaś bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Niestety, wbrew twierdzeniu skargi, przy ustalaniu zjazdu nie może mieć znaczenia kwestia stanu technicznego dojazdu obecnie używanego do skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną oraz kwestia ewentualnych wysokich kosztów jego dostosowania do nowego charakteru ruchu, który będzie się na nim odbywał po zrealizowaniu planowanej inwestycji. Okoliczności te bowiem w świetle przywołanego § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, pozostają bez znaczenia. Co prawda rozważania organu w istocie mają charakter dosyć ogólnikowy, nie mniej jednak w wystarczającym stopniu odnoszą się do najbardziej istotnej kwestii, jaką jest istnienie obsługi komunikacyjnej działki poprzez drogę prywatną. Organ jako gestor postępowania administracyjnego decyduje o zakresie postępowania wyjaśniającego, jedynie ma obowiązek postępowanie to przeprowadzić w taki sposób, aby wyjaśnić wszelkie istotne dla sprawy okoliczności. Skoro nie przeprowadził dowodu z oględzin działki, uznał widocznie ten dowód za zbyteczny. Sąd orzekający podziela powyższe stanowisko Generalnego Dyrektora, bowiem dowód ten niczego istotnego dla sprawy nie dowiódłby. Okoliczność stopnia natężenia ruchu na drodze krajowej nr [...] została wywiedziona innym dowodem, aistnienie w pobliżu innych zjazdów w świetle przywołanych przepisów stanowi przesłankę obojętną. Tym samym nie można skutecznie czynić zarzutu, że organ uchybił normie art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Dyrektor Generalny przytoczył orzecznictwo, z którego wynika, iż organ uzgadniający związany jest proponowanym w projekcie decyzji rozwiązaniami, co oznacza, że może je zaakceptować bądź odrzucić, czyli odmówić uzgodnienia. I dalej stwierdzono, że skoro organ nie podzielił proponowanego skomunikowania planowanej inwestycji z drogą krajową nr [...], koniecznym była odmowa uzgodnienia. A jedynie wyjaśniająco dodał, że nie byłoby przeszkód do uzgodnienia inwestycji gdyby obsługa komunikacyjna odbywała się w sposób określonym w przywołanym postanowieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2007r. ([...]). Uznając w konsekwencji, że zaskarżone postanowienie nie naruszyło przepisów prawa materialnego, jak również procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd na zasadzie art. 151 ppsa, orzekł jak na wstępie.