I SA/Wa 491/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej Gminy Miasta T. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Miasta [...] i [...] Związku [...] w T. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2002 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] maja 1997 r. nr [...] orzekającej na rzecz spadkobierców S. K. nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] oraz o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w T. przy ul. [...], ul. [...] i [...] w części odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2002 r. Z uzasadnienia decyzji Ministra i akt sprawy wynika jej następujący stan: Kierownik Urzędu Rejonowego w T. decyzją z [...] maja 1997 r. orzekł o zwrocie na rzecz spadkobierców S. K. nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz odmówił zwrotu działki nr [...] będącej własnością Gminy Miasta T. i pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...] i nieruchomości oznaczonych jako działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w akcie notarialnym z [...] czerwca 1971 r., zawartym stosownie do art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie został określony cel nabycia nieruchomości. Z obowiązującego w dniu sprzedaży nieruchomości planu zagospodarowania przestrzennego Miasta T. wynika, że teren był przewidziany pod budowę węzła komunikacyjnego oraz Przedsiębiorstwa "[...]". Natomiast w dniu wydania decyzji z [...] maja 1997 r. plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczał grunty pod trasę "[...]", węzeł komunikacyjny oraz częściowo pod Ośrodek [...]. W ocenie organu działka nr [...] nie kwalifikowała się do zwrotu, gdyż została oddana w użytkowanie wieczyste, co oznacza że została trwale rozdysponowana i nie pozostawała we władaniu gminy, działki nr [...], [...], [...], i [...] zostały przekazane [...] Związkowi [...] protokółem wprowadzającym na grunt z 3 maja 1982 r. i wobec tego również nie pozostawały we władaniu Gminy, natomiast na działkach nr [...], [...], [...] i [...] wybudowano drogę, a więc wykorzystano je na cel, na jaki zostały nabyte. A. K. działający w imieniu własnym i z upoważnienia spadkobierców S. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 1997 r. w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...] i [...] stanowiących własność Miasta T. pozostających we władaniu [...] Związku [...] podnosząc, że zostały one przekazane jedynie protokółem wprowadzającym na grunt, a termin przewidziany prawem, tj. 31 grudnia 1996 r. użytkownik nie wystąpił o uwłaszczenie. Zdaniem wnioskodawcy także działki nr [...], [...], [...] i [...], będące własnością Miasta T. i stanowiące drogę dojazdową do istniejącej zabudowy obecnego Urzędu Celnego powinny być również zwrócone, gdyż nie zostały wykorzystane pod budowę trasy "[...]". Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2002 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] maja 1997 r. w części orzekającej o odmowie zwrotu działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Minister Infrastruktury decyzją z [...] stycznia 2004 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2005 r. sygn. akt I S.A./Wa 407/04 stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2004 r. wskazując, że strona postępowania A. K. zmarł przed wydaniem rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Sąd stwierdził, że postępowanie przed organem odwoławczym prowadzone było w stosunku do nieżyjącej strony postępowania oraz nieżyjącego pełnomocnika stron postępowania, co stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 6, 7, 8 , 9, 10 § 1, 28, 30 § 3, 109 § 1 i 131 k.p.a. co skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpatrując ponownie sprawę Minister uznał, że przy dokonaniu oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. bada stan faktyczny i prawny sprawy z daty wydania kwestionowanej decyzji. Stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wywłaszczenie części nieruchomości o pow. [...] ha pod bazę sprzętu [...] nastąpiło w drodze umowy zawartej w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. Pozostałą część, tj. [...] ha również wykupiono w tym trybie – akt notarialny z [...] czerwca 1971 r. W przypadku, gdy umowa została warta na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. i nie precyzowała celu nabycia nieruchomości, w postępowaniu o jej zwrot cel wywłaszczenia powinien być ustalony na podstawie innych dowodów. Nie jest wystarczające ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie jej nabycia. Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 1994 r. sygn. akt IV S.A. 1153/93 (ONSA 1995/299). Nieruchomość położona w T. przy ul. [...] (działki nr [...], [...], [...], [...]) została przekazana w użytkowanie [...] Związkowi [...] w T. protokółem z 3 maja 1982 r. wprowadzającym na nieruchomość. Na działkach urządzony został [...] Ogród [...]. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.) na gruntach, które w planie zagospodarowania przestrzennego mają inne przeznaczenie, mogą być zakładane czasowo pracownicze ogrody działkowe. Zgodnie z art. 33 tej ustawy pracownicze ogrody działkowe istniejące ponad 10 lat i niemające ustalonej lokalizacji, uznaje się za ogrody stałe w rozumieniu ustawy. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 99, poz. 486 ze zm.) [...] Związkowi [...] przysługiwało roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych, jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. był użytkownikiem tych gruntów, a ogrody spełniały warunki, o których mowa w art. 10 lub 33 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Roszczenie to wygasa jeżeli [...] nie złoży stosownego wniosku do dnia 31 grudnia 1996 r. W aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego nabycie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez [...]. Tym samy należało stwierdzić, że brak było podstaw do odmowy zwrotu tych nieruchomości. Jeśli chodzi o działki nr [...], [...], [...] i [...] będących własnością Miasta T., stanowiących drogę dojazdową do istniejącej zabudowy obecnego Urzędu [...] należy stwierdzić, iż fakt jej wybudowania na tej nieruchomości nie stanowi potwierdzenia wykorzystania nieruchomości na cel, na który została nabyta. Dowodem, że działki zostały wykorzystane z celem nabycia może być tylko decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji (pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym) bądź decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (pod rządami ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero taka decyzja konkretyzuje zadania planowe nie tylko co do miejsca, lecz także w określonym czasie. Brak określenia celu nabycia w decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości stanowi rażące naruszenie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1997 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta T. zarzucił decyzji Ministra naruszenie przepisów prawa materialnego, które polega na niewłaściwej wykładni i błędnym zastosowaniu art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez przyjęcie, że ustalenie celu wywłaszczenia powinno następować przy zastosowaniu przepisów od niej późniejszych a w efekcie uznanie, że realizacja planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu zawarcia umowy sprzedaży z [...] czerwca 1971 r. nie stanowiła wykonania celu, dla którego nieruchomość została nabyta. Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez przyjęcie, że odmowa zwrotu nieruchomości faktycznie niebędącej we władaniu Gminy oraz ustalenie celu wywłaszczenia w oparciu o postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wywłaszczenia, stanowiły rażące naruszenie prawa obowiązującego w czasie jego wydania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2002 r. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna została uwzględniona. Z akt sprawy wynika, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie umowy sprzedaży z [...] czerwca 1971 r. z powołaniem się na przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W umowie tej nie określono celu nabycia gruntu. W dniu zawarcia umowy obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego Miasta T., z którego wynikało, iż nieruchomość była przewidziana pod budowę węzła komunikacyjnego oraz Przedsiębiorstwa "[...]". Natomiast zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] maja 1997 r. obowiązywał plan, według którego grunty przeznaczone były pod trasę "[...]", węzeł komunikacyjny oraz częściowo pod ośrodek szkolnictwa. W ocenie organów wykorzystanie nieruchomości zgodnie z celem nabycia musi być ocenione w świetle decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydana pod rządem ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, bądź decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydana pod rządem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Słusznie podnosi skarżąca, że z uwagi na uchwalenie tych ustaw już po zawarciu umowy nabycia przedmiotowej nieruchomości zastosowana kwalifikacja wydaje się niewłaściwa. Sąd ten pogląd podziela. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie określała w jaki sposób ma być określony cel nabycia nieruchomości. W tej sytuacji cel nabycia należało ustalić na podstawie obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie późniejszych aktów prawnych w tym zakresie a następnie dokonać jego faktycznej realizacji na wykupionych gruntach. Orzekające w sprawie organy nie dokonały oceny w tym zakresie i powołując ustawy z 1984 r. i 1994 r. uznały, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i decyzja z [...] maja 1997 r. powinna być stwierdzona nieważność tej decyzji w części odmawiającej zwrotu nieruchomości. W opisanej sytuacji decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa i organy tego nie wykazały. Nie ma znaczenia, jaki plan obowiązywał w dniu orzekania o odmowie zwrotu części nieruchomości, ważne jest natomiast, jakie przeznaczenie określone zostało w umowie jej nabycia. Należy zauważyć, że umowa z [...] czerwca 1971 r. nie określa celu jej nabycia. Nie jest dopuszczalna interpretacja umowy nabycia nieruchomości skoro nie został on określony w umowie. W takiej sytuacji można odnosić się wyłącznie do obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego i wydanych na jego podstawie aktów administracyjnych. Dlatego ocena organu nadzorczego do tego, czy istotnie doszło do rażącego naruszenia art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przez decyzję o odmowie zwrotu musi przede wszystkim odnosić się do jej treści, a nie innych dokumentów nawet urzędowych, które nie mogą precyzować zawartej umowy, bo nie są do tego uprawnione. Artykuł 69 ust. 1 ustawy z 1985 r. był przepisem ogólnym i nie określał przesłanek zwrotu nieruchomości i wobec tego ocena co do jego naruszenia musi być szczególnie wyważona. Należy też dodać, że orzekając o stwierdzeniu nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) organ powinien też zwrócić uwagę na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być zaakceptowana przez organ praworządnego państwa (np. wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., sygn. III S.A. 1425/96). Z tych względów Sąd uznał, że decyzje nadzorcze wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego decyzje zostały uchylone na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy a o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200.