I OSK 660/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 832/10 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 832/10 oddalił skargę M. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 marca 2010 r., nr 236 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 19 marca 2010 r. nr 236, po rozpatrzeniu wniosku M. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2009 r. nr 736 odmawiającej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia 18 marca 1991 r. nr G-VI-8223/2/8/91, w części stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto Gdynia z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w G., przy ul. Ś., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...), uregulowanej w księdze wieczystej nr (...) opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr (...) – z wyłączeniem sprzedanych lokali znajdujących się w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości wraz z przynależnym tym lokalom udziałem we własności gruntu – utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, wyjątkowo w postępowaniu tym może wziąć udział także inny podmiot, jeżeli wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do tego mienia. Ponieważ skarżący M. Z. nie wykazał takiego uprawnienia nie mógł skutecznie żądać wszczęcia postępowania nadzorczego, co obligowało Ministra do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. Z.; zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 1 pkt 1 i art. 104 § 1 w związku z art. 107 k.p.a. poprzez niesłuszne przyjęcie, że pismo Wojewody z 1980 r. nazwane "decyzją" i stwierdzające przejście nieruchomości na własność państwa, jest rzeczywiście decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a., mimo braku oznaczenia stron; art. 110 k.p.a. przez niesłuszne przyjęcie, że "decyzja" z 1980 r. weszła do obrotu prawnego, powodując przejście własności nieruchomości ze spadkobierców byłego właściciela na państwo, mimo iż nie została prawidłowo doręczona nieznanym stronom; art. 28 k.p.a. poprzez niesłuszne przyjęcie, że skarżący spadkobierca nie jest (już) właścicielem nieruchomości, a więc nie jest też stroną wnioskowanego postępowania nieważnościowo-komunalizacyjnego oraz art. 157 § 2 k.p.a. poprzez niesłuszne przyjęcie, że skarżący nie ma legitymacji do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania i odmowę z tego powodu wszczęcia postępowania. M. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności (uchylenie) zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro skarżący – M. Z. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Gdańskiego z dnia 18 marca 1991 r., którą to decyzją Wojewoda Gdański, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdził nabycie przez Gminę Miasta Gdynia z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości, to powinien był wskazać przepis tej ustawy, którego zastosowanie przez organ naruszyło jego uprawnienia. Tylko wówczas można mówić o posiadaniu interesu prawnego skarżącego we wszczęciu postępowania nadzorczego, którego celem będzie wykazanie, że powołany przez niego przepis rzeczywiście został przy wydawaniu decyzji naruszony i to w sposób określony przez jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z utrwalonego w sprawie komunalizacji orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika również, że stronami postępowania komunalizacyjnego są –Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia, oraz gmina, która mienie to przejmuje. Inne osoby mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, gdy wykażą, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności komunalizowanego mienia, a zatem, że postępowanie komunalizacyjne jest bezprzedmiotowe, ponieważ mienie to stanowi ich własność, a nie własność Skarbu Państwa. Brak wykazania się przez podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej tytułem prawnorzeczowym do mienia, będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia posterowania w trybie nadzoru, skoro osoba ta nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym czy interes lub obowiązek ma charakter prawny, czy tylko faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, słusznie stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy nie wykazuje, iżby skarżący posiadał tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości. M.Z. nie przedstawił żadnego dowodu świadczącego o tym, że to jemu właśnie, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł własności do skomunalizowanej nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewid. nr (...). Z akt sprawy wynika, że decyzja Wojewody Gdańskiego z dnia 28 marca 1980 r. stwierdzająca przejście na własność państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w rozstrzygnięciu z dnia 26 września 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia, że w dniu 27 maja 1990 r., jak również obecnie, skarżącemu M. Z. przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś. Oznacza to, że nie posiada on przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Trafnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję odmawiają wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 157 k.p.a. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, w sprawie nie doszło do naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, co mając na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. oddalił skargę. Od powyższego wyroku M. Z. reprezentowany przez adwokata K.N. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć (miało) istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. – przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji MSWiA, pomimo że decyzja ta narusza następujące przepisy: a) art. 1 pkt 1 i art. 104 § 1 w związku z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego przez niesłuszne przyjęcie, że: – pismo Wojewody z 1980 r. nazwane "decyzją" (nacjonalizacyjną), pomimo braku imiennego oznaczenia stron tej "decyzji" (tzw. decyzja nieistniejąca), jest jakoby decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a., – skoro "decyzja" ta "nie została wyeliminowana z obrotu prawnego", to jakoby skutecznie potwierdza przejście własności nieruchomości ze spadkobierców dotychczasowego właściciela na rzecz państwa, co oznacza, że w 1990 r. właścicielami nieruchomości jakoby nie byli już spadkobiercy dotychczasowego właściciela, b) art. 110 k.p.a. przez niesłuszne przyjęcie, że ww. "decyzja" nacjonalizacyjna Wojewody z 1980 r. jakoby weszła do obrotu prawnego, mimo iż nie została nigdy prawidłowo doręczona stronom (nie wskazanym zresztą w ogóle w "decyzji"); c) naruszenie art. 28 k.p.a. przez niesłuszne przyjęcie, że skoro w 1990 r. właścicielami nieruchomości nie byli już rzekomo spadkobiercy jej dotychczasowego właściciela, to skarżący nie jest stroną we wnioskowanym przezeń postępowaniu nieważnościowo-komunalizacyjnym; d) naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. przez niesłuszną odmowę wszczęcia ww. postępowania nieważnościowo-komunalizacyjnego. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesowych w postępowaniu kasacyjnym wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pismo Wojewody z 1980 r. nazwane "decyzją", stwierdzające rzekome przejście nieruchomości na własność państwa nie zawiera imiennego oznaczenia stron, zatem nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 § 1 w związku z art. 107 k.p.a. (tzw. decyzja nieistniejąca). "Decyzja" ta nie została nigdy prawidłowo doręczona stronom, zatem nie weszła do obrotu prawnego (art. 110 k.p.a.). Zatem ww. "decyzja" z 1980 r. nie potwierdziła skutecznie przejścia własności nieruchomości ze spadkobierców byłego właściciela na państwo. Oznacza to, że w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, na podstawie której art. 5 ust. 1 następowała komunalizacja państwowych nieruchomości przedmiotowa nieruchomość nadal stanowiła własność spadkobierców R. K., a nie państwa i decyzja komunalizacyjna dotyczyła ich interesu prawnego. Oznacza to, że wbrew ocenie WSA, skarżący jest stroną wnioskowanego postępowania nieważnościowo-komunalizacyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uznanie, że skarżący nie ma jakoby legitymacji do wnoszenia o wszczęcie postępowania nieważnościowo-komunalizacyjnego i odmowa z tego powodu wszczęcia takiego postępowania naruszają art. 157 § 2 k.p.a. Podkreślono, że wobec tego rodzaju decyzji nieistniejącej nie stwierdza się nieważności w trybie art. 156 k.p.a. w celu jej "wyeliminowana z obrotu prawnego". Zgodnie z orzecznictwem i piśmiennictwem, nieistnienie takiej "decyzji" nie jest stwierdzane przez jakikolwiek szczególny organ, ani w żadnym szczególnym trybie czy formie, ale w każdym postępowaniu, w którym kwestia ta jest istotna, stwierdza to ad hoc, w trybie przesłankowym, organ prowadzący takie postępowanie, w tym przypadku winien to najpierw uczynić MSWiA, czego jednak nie uczynił. Nieuprawnionym unikiem jest konstatacja WSA, zawarta na ostatniej stronie uzasadnienia wyroku, że "decyzja z 1980 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego". W tych okolicznościach, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., także Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolujący zaskarżoną decyzję, winien był samodzielnie uznać uprzednią decyzję nacjonalizacyjną za nieistniejącą, a w konsekwencji stwierdzić naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uwzględnić skargę, czyniąc inaczej WSA naruszył wspomniany przepis. W piśmie procesowym z dnia 14 maja 2012 r., zatytułowanym uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego "doprecyzował", że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. dotyczy jego niewłaściwego zastosowania i nieuchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, pomimo tego że decyzja ta narusza wskazane w skardze przepisy k.p.a. Następnie przedstawiono obszerne wywody na temat "formalnego nieistnienia »decyzji« nacjonalizacyjnej 1980 r.". Stwierdzono ponadto, że decyzja komunalizacyjna z 1991 r. rażąco narusza art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz powtórzono dotychczasowe zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i Gminy Miasta Gdynia wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i przyznanie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podniesione przez M. Z. zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób, który zdaniem skarżącego, miał wpływ na wynik sprawy, nie mogły być uznane za uzasadnione w świetle okoliczności wynikających z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Tymczasem, podstawowe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej postawione zostały z pominięciem okoliczności wynikających z akt niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., gdyż nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo że narusza ona art. 1 pkt 1, art. 104 § 1 w związku z art. 107, 110 k.p.a., a także art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a. Zaskarżoną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 marca 2010 r. została utrzymana w mocy decyzja tego Ministra z dnia 16 października 2009 r. odmawiająca wszczęcia na wniosek M.Z. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Gdańskiego z dnia 18 marca 1991 r., nr G-VI-8223/2/8/91 w części dotyczącej nieruchomości położonej w G., przy ul. Ś., działka ew. nr (...), uregulowanej w księdze wieczystej nr (...), opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr (...). Zarówno organ, jak i następnie Sąd pierwszej instancji, przyjmując, że M.Z. nie wykazał, że jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż jedynie wówczas mógłby skutecznie żądać wszczęcia postępowania nadzorczego nie naruszyli art. 28 i art. 157 § 3 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest niebudzący żadnych kontrowersji pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczał uznanie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności należało do Skarbu Państwa. Tylko wykazanie takiej sytuacji pozwala uznać daną osobę za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jeśli natomiast okoliczności sprawy są odmienne, obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 157 § 3 k.p.a. obligował organ do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie negując powyższych zasad skarżący podjął w skardze kasacyjnej polemikę z ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę orzekania, twierdząc, że nieruchomość, której dotyczy sprawa niniejsza nie została znacjonalizowana, a więc nie mogła też nastąpić jej komunalizacja. Twierdzenia te sprzeczne są z treścią znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji. Wojewoda Gdański decyzją z dnia 28 marca 1980 r. stwierdził przejście na własność Państwa nieruchomości położonej w G., przy ul. Ś. Prowadzone w stosunku do tej decyzji postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie doprowadziło do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W dniu 15 stycznia 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 26 września 2001 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej. Z. K., a następnie M.Z. podejmowali dalsze próby wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia 28 marca 1980 r., które również okazały się bezskuteczne (decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 12 sierpnia 2008 r. odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i decyzja tego Ministra z dnia 28 stycznia 2009 r. umarzająca postępowanie odwoławcze). Powyższy stan sprawy uprawniał do uznania, że decyzja nacjonalizacyjna z dnia 28 marca 1980 r. pozostaje w obrocie prawnym. Za nieporozumienie uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej oparte na twierdzeniu, że decyzja ta jest tzw. decyzją nieistniejącą, która nie weszła do obrotu prawnego. Skoro w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 marca 1980 r. przeprowadzone było postępowanie nadzorcze, zakończone ostateczną decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, to dokonana w tym postępowaniu ocena co do rozważenia kwestii dotyczących wad tej decyzji nie może być podważana w sposób przyjęty w skardze kasacyjnej. Ostateczna decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważność decyzji z dnia 28 marca 1980 r. przesądza o pozostawaniu tej decyzji w obrocie prawnym. Tylko w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanych przez M. Z. decyzji nadzorczych możliwa stałaby się ponowna ocena prawidłowości decyzji nacjonalizacyjnej z dnia 28 marca 1980 r. Stwierdzić więc trzeba, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 pkt 1, art. 104 § 1 w związku z art. 107 i 110 k.p.a., odnoszące się do decyzji z dnia 28 marca 1980 r., która nie podlegała i nie mogła podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu są całkowicie chybione. Mając powyższe na uwadze i nie stwierdzając wystąpienia przesłanek nieważności postępowania wyliczonych w art. 183 §2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 tej ustawy oddalił skargę kasacyjną.