IV SA/Wa 1048/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 r. odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego z funkcją biurowo – usługową wraz z garażem podziemnym w zespole mieszkaniowym oraz drogą, dojazdami i niezbędnym uzbrojeniem terenu, na części działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz na części działki drogowej nr [...],[...] położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W., wygaszoną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r., w części dotyczącej części działki nr [...] oraz działek nr [...],[...],[...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Prezydent W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla powyżej opisanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Prezydent W. orzekł o przeniesieniu powyższej decyzji na rzecz E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Natomiast na wniosek E. Sp. z o.o. z siedzibą w W., decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Prezydent W. orzekł o wygaszeniu decyzji z dnia [...] marca 2007 r. w części dotyczącej części działki nr [...] oraz działek nr [...],[...],[...] z obrębu [...]. Prezydent W. decyzją dnia [...] marca 2010 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł M. B., podnosząc, że decyzja z dnia [...] marca 2007 r. nie została doręczona stronom postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zgodnie z art. 145 § 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wystąpią przesłanki wymienione w tym przepisie, w tym m.in. jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie do przepisu art. 148 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję, w terminie jednego miesiąca, od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, zaś w przypadku o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Strona musi udowodnić w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę prawną do wznowienia postępowania. Zachowanie tego terminu musi być udowodnione przez stronę. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie. Ponadto wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia. Postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, w którym organ dokonuje oceny czy występują podstawy wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 kpa, a to zgodnie z treścią art. 149 § 1 i 2 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania wskazując, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, decyzja z dnia [...] marca 2007 r. została doręczona stronom postępowania, o czym świadczy adnotacja na kopercie "zwrot – nie podjęto w terminie" . Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że w przypadku gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji obowiązany był zatem ustalić, czy zachowany został przez wnioskodawcę termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2007 r., z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ponadto zgodnie z treścią art. 149 kpa – po rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania organ może wydać albo postanowienie o wznowieniu postępowania w danej sprawie (art. 149 § 2 kpa), albo decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). W świetle powyższych wywodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że Prezydent W. rozpoznał sprawę z obrazą art. 77 § 1 kpa, nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Ponadto organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać, że jej sprawa w całokształcie zostanie rozpoznana dwa razy. Gdyby organ odwoławczy chciał ponownie rozstrzygnąć sprawę, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, czego mu czynić nie wolno, bo oznaczałoby to przeprowadzenie postępowania tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skargę na decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącej E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ naruszenie przepisów postępowania, art. 16 § 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez nieuzasadnione naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, polegające na przyjęciu, że wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa powinno być dokonane zawsze gdy wniosek o wznowienie postępowania złożono w terminie określonym w kpa, a w konsekwencji uznanie, że wznowienie postępowania administracyjnego jest tożsame z dwuinstancyjnością postępowania administracyjnego; 2/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędne przyjęcie, że ustalenie istnienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w tym przepisie może nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania administracyjnego podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że wnioskujący o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji był stroną tego postępowania, a decyzje były mu wysłane ze skutkiem doręczenia; 3/ naruszenie art. 7 i 77 kpa i sformułowanej w nich zasady dążenia do prawdy materialnej, poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpoznania wszystkich okoliczności sprawy, polegające na lakonicznej i powierzchownej analizie przesłanek przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a w konsekwencji wyprowadzenie nieprawidłowego wniosku, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy; 4/ naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak spójności w argumentacji przedstawionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; 5/ naruszenie art. 8 kpa i sformułowanej w nim zasady zaufania obywateli do organów Państwa, polegające na niedokładnym zbadaniu okoliczności sprawy oraz nieuwzględnieniu przy wydaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącej. Wskazując na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej opisał szczegółowo postępowanie przed organem oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wymienionej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w takim właśnie zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa i to zarówno materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego z funkcją biurowo – usługową wraz z garażem podziemnym w zespole mieszkaniowym oraz drogą, dojazdami i niezbędnym uzbrojeniem terenu na powyżej opisanych działkach. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka może zaistnieć, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kpa. W takiej sytuacji organ odwoławczy, aby ocenić, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Przekazując sprawę organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadniają uchylenie decyzji organu pierwszej instancji ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. słusznie wskazało, że w pierwszej fazie rozpatrywania wniosku o wznowienie postępowania organ administracji bada, oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych, także kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Negatywny wynik ustaleń dokonanych w wyżej wskazanym zakresie obliguje właściwy organ do wydania, na podstawie art. 149 § 3 kpa, decyzji odmawiającej wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie zaś do art. 148 § 1 kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Utrwalone orzecznictwo sądowe w tym zakresie wskazuje, że organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 976/05). Organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek M. B. o wznowienie postępowania nie ustalił czy zachowany został przez wnioskodawcę termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Skoro organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie to prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta W. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (wyrok NSA z dnia 20.05.1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97). Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosował przepisy procedury administracyjnej. Niezasadny jest zarzut skarżącej naruszenia art. 7 i 8 kpa. Wbrew twierdzeniem zawartym w skardze interes społeczny i słuszny interes obywateli, odnosi się nie tylko do skarżącej, ale do wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu, w tym również do składającego wniosek o wznowienie postępowania. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 16 kpa bowiem zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w tym przepisie, decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a wznowienie postępowania właśnie do tych trybów się zalicza. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm).