II SA/Wa 473/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Andrzej Kołodziej, Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi S. B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji - oddala skargę - Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. B. od rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o zwolnieniu ze służby w Policji z dniem 18 grudnia 2009 r., Komendant Główny Policji uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i określił nowy termin zwolnienia ze służby na dzień 31 stycznia 2010 r., w pozostałym zakresie rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ II instancji podał, że S. B. raportem z dnia 21 września 2009 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o zwolnienie go ze służby z dniem 21 września 2009 r. Raport ten wpłynął do organu w dniu 22 września 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie wyraził zgody na rozwiązanie ze S. B. z dniem 21 września 2009 r. stosunku służbowego, a jedynie zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, w terminie ustawowym, tj. do trzech miesięcy od dnia wpływu stosownego żądania do organu administracji publicznej. O powyższym S. B. został poinformowany w dniu 23 września 2009 r. W tym samym dniu, a więc 23 września 2009 r., S. B. zmodyfikował swój raport z dnia 21 września 2009 r., zwracając się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o rozwiązanie z nim stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, tj. z uwagi na nabycie uprawnień do pełnej wysługi emerytalnej. Raportem z dnia 1 października 2009 r. S. B. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o skierowanie go do Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] celem określenia aktualnego stanu zdrowia i dalszej przydatności do służby w Policji. Jednocześnie w tym samym dniu S. B. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wydanie opinii o służbie. Kolejnym raportem z dnia 14 października 2009 r., S. B. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z wnioskiem o rozważenie możliwości zwolnienia go ze służby w styczniu 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniosek ten rozpatrzył odmownie. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., wydanym na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), stanowiącym, że policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby, zwolnił S. B. ze służby w Policji z dniem 18 grudnia 2009 r. Od tego rozkazu S. B. odwołał się podając, że wskazana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, poprzez błędne wskazanie jako podstawy prawnej zwolnienia ze służby w Policji art. 41 ust. 3 zamiast art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Wskazał ponadto, że nie zgadza się z pozbawieniem go uprawnienia do świadczenia o charakterze pieniężnym, określonego w art. 117 ustawy o Policji. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie, uznał, że brak jest przesłanek do zmiany tej decyzji w zakresie jej podstawy prawnej i uchylił jedynie zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji, określając nowy termin zwolnienia ze służby na dzień 31 stycznia 2010 r., z uwagi na treść art. 130 § 1 kpa. Powołując się zaś na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że w zakresie interpretacji art. 41 ust. 3 ustawy o Policji utrwalił się pogląd, iż postępowanie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby w oparciu o własną prośbę, wyrażoną w raporcie, zostaje wszczęte w wyniku złożenia organowi oświadczenia woli, w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Powołując się zaś na art. 61 Kc wskazał, że w rozpoznawanej sprawie brak jest możliwości wycofania złożonego w dniu 21 września 2009 r. przez S. B. oświadczenia woli w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, tym bardziej, modyfikacji złożonego oświadczenia woli. Organ wskazał, że przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do powstania sytuacji, w której funkcjonariusz, aż do zakończenia postępowania, mógłby cofnąć zgłoszone żądanie o wystąpienie ze służby, a organ nie mógłby podjąć czynności związanych z zawarciem nowego stosunku służbowego z inną osobą. Prowadziłoby to do sytuacji, w której funkcjonariusz mógłby, w toku postępowania, wielokrotnie składać żądanie zwolnienia ze służby i je cofać. Organ wskazał ponadto, że w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego rozważył także możliwość uchylenia się S. B. od skutków prawnych złożenia oświadczenia woli z przyczyn określonych w art. 82 - 87 Kc, z których to przepisów wynika, że możliwe jest uznanie za nieważne oświadczenia woli, które zostało złożone przez osobę znajdującą się w stanie wyłączającym świadome lub swobodne podejmowanie decyzji i wyrażanie woli (choroba psychiczna, niedorozwój umysłowy albo inne chociażby przemijające zaburzenia czynności psychicznych), a także istnieje możliwość uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu lub groźby bezprawnej. Organ podał, że z dokumentów sprawy nie wynika, aby S. B. w chwili składania oświadczenia woli, zawierającego prośbę o zwolnienie ze służby znajdował się w stanie wyłączającym świadome lub swobodne podejmowanie decyzji i wyrażanie woli. Organ podał, że takich okoliczności nie podnosił również S. B. A zatem oświadczenie jego woli złożone w raporcie z dnia 21 września 2009 r. o zwolnieniu go ze służby, zostało przyjęte przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] , zgodnie z dyspozycją art. 65 § 1 Kc. Reasumując organ wskazał, że zgłoszenie wystąpienia ze służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, nie tylko wszczyna postępowanie administracyjne kończące się wydaniem rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby, ale wywołuje także skutki w zakresie prawa materialnego - policjant ma prawo wystąpić ze służby w Policji, a przełożony ma obowiązek wydać w zakreślonym ustawą terminie stosowną decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby. Rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] stał się przedmiotem skargi S. B., reprezentowanego przez radcę prawnego P. J., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, zarzucił ponadto naruszenie przepisów kpa, w tym w szczególności art. 7, art. 10 § 1, art. 11 oraz art. 77 § 1 kpa. Zarzucił też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez jego bezzasadne zastosowanie oraz art. 41 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, poprzez jego bezzasadne niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi I i II instancji, że ten nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku zapoznania strony z materiałami sprawy, pozbawiając ją możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu. Zarzucił ponadto, że organ nie zebrał materiału dowodowego stanowiącego podstawę do ustalenia stanu faktycznego sprawy, pomijając w ten sposób słuszny interes skarżącego. Zarzucił organowi również nieodniesienie się przez organ do nienagannej i wieloletniej służby w Policji, uznając ją za okoliczność mającą wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik skarżącego zakwestionował również twierdzenie organu o modyfikacji przez skarżącego wniosku z dnia 21 września 2009 r., w sytuacji, gdy intencją skarżącego od samego początku było zaprzestanie pełnienia służby ze względu na nabycie uprawnień emerytalnych. Podał, że wola ta została jednoznacznie wyrażona przez skarżącego w dopisku umieszczonym do jego raportu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przystępując do rozpoznania sprawy wskazać należy, że istota sporu sprowadza się do zarzutu skarżącego zwolnienia go ze służby w Policji w oparciu o niewłaściwą podstawę zwolnienia. Zdaniem skarżącego organ winien to uczynić na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 nie zaś na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). W pierwszym rzędzie rozważań wskazać należy, że Sąd nie podziela zarzutów skarżącego w zakresie wad procesowych zawartych w postępowaniu administracyjnym. Zastrzeżeń nie budzi również prawidłowość ustalenia stanu faktycznego. Sąd po zapoznaniu się z argumentacją organu odwoławczego nie widzi podstaw do uwzględnienia tych zarzutów, podzielając wyrażone tam poglądy. Sąd nie podziela również zarzutów co do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, polegających na niezastosowaniu art. 41 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy o Policji, a zastosowaniu art. 41 ust. 3 tej ustawy. Wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie, organ wydając decyzję w sprawie zwolnienia policjanta ze służby, nie mógł korzystać z szerokiego katalogu zgodnych z prawem możliwości rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 41 ust. 3 ustawy o Policji policjanta zwalnia się ze służby w terminie do trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego takiego wystąpienia. Brzmienie tego przepisu wskazuje na obligatoryjność zwolnienia ze służby, w przypadku pisemnego zgłoszenia przez policjanta wystąpienia ze służby. Ocenę tę uzasadnia treść przepisu art. 41 ust. 1, zwłaszcza użycie zwrotu "zwalnia się...", jak i przeciwstawienie brzmienia art. 41 ust. 1 przepisowi art. 41 ust. 2, którego dyspozycja brzmi "można zwolnić...". Zwolnienie ze służby jest, z mocy art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, konsekwencją zgłoszenia przez policjanta pisemnego wystąpienia ze służby w Policji. Wskazany przepis potwierdza zasadę dobrowolności służby w Policji, bowiem decydujące znaczenie ma oświadczenie woli o zgłoszeniu się do służby, jak i wystąpieniu z niej. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że S.B. zgłosił chęć wystąpienia ze służby w dniu 21 września 2009 r., a organ zrealizował żądanie strony, wydając decyzję o jego zwolnieniu ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 powołanej ustawy o Policji. Żądanie zwolnienia ze służby potraktowane zostało jako oświadczenie woli skarżącego, w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 61 Kodeksu cywilnego oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła skutecznie zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli dotarło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Z treści cytowanego przepisu wynika, iż oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane tylko za zgodą adresata. Jak wynika z akt sprawy skarżący w dniu 21 września 2009 r. złożył oświadczenie woli o zwolnieniu go ze służby w Policji. Oświadczenie to dotarło do organu w dniu 22 września 2009 r. W dniu 23 września 2009 r. policjant zmodyfikował swoje oświadczenie woli, wskazując, że prosi o rozwiązanie z nim stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy. Tak więc modyfikacji oświadczenia woli dokonał dopiero po dacie zapoznania się Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z jego raportem o zwolnienie ze służby. Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie wyraził zgody na cofnięcie prośby funkcjonariusza o zwolnienie ze służby w Policji, czego wyrazem jest jego rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2009 r. oraz rozkaz personalny organu II instancji. Wobec powyższego odwołanie tego oświadczenia woli, w świetle art. 61 Kodeksu cywilnego, należy uznać za bezskuteczne. Ponadto jeśli chodzi o wady oświadczenia woli wskazać należy, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – skoro ani ustawa o Policji, ani przepisy prawa administracyjnego nie regulują tej problematyki, należy stosować przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące składania oświadczeń woli oraz wad oświadczeń woli (tak np. wyrok NSA z dnia 13 września 1999 r., sygn. akt II SA 1091/99, LEX nr 47394, zob. też wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 379/99, LEX nr 47388, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 593/01, LEX nr 77683, wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA 712/99, niepubl., podobnie A. Świątkowski – Glosa do wyroku NSA z dnia 12 maja 1995 r., II SA 399/95 - Prokuratura i Prawo 1997 nr 1, str. 107 - 108). Zgodnie z art. 82 kc nieważne jest oświadczenie woli złożone przez osobę, która z jakichkolwiek powodów znajdowała się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli. Dotyczy to w szczególności choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innego, chociażby nawet przemijającego, zaburzenia czynności psychicznych. Na koniec wskazać należy, że przyczyna wyłączająca swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli musi tkwić w samym oświadczającym, a nie w sytuacji zewnętrznej w jakiej się znalazł. Brak swobody musi być odniesiony do okoliczności wewnętrznych, a nie zewnętrznych; przyczyna wyłączająca swobodne podjęcie decyzji musi być umiejscowiona w samym podmiocie składającym oświadczenie, a nie w jakiejś sytuacji zewnętrznej, w jakiej ta osoba została postawiona (tak K. Piasecki – Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze, 2003 r., kom. do art. 82 kc, cyt. za LEX Omega). W rozpoznawanej sprawie brak jest dowodu, że w chwili składania oświadczenia woli o zwolnieniu ze służby skarżący znajdował się w stanie wyłączającym świadome i swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli. Podsumowując, skarżący nie wykazał, by składając raport o zwolnienie w dniu 21 września 2009 r. działał w stanie wyłączającym świadome podjęcie decyzji i wyrażenie woli, czego konsekwencją byłaby nieważność wniosku o zwolnienie ze służby, a zatem jego zarzuty dotyczące rozkazu o zwolnieniu nie zasługują na uwzględnienie. Ponadto zgodzić się należy z organem co do tego, że skarżący składając raport w dniu 21 września 2009 r. o zwolnienie ze służby w Policji był świadomy treści składanego raportu. Żądał wszak natychmiastowego rozwiązania stosunku służbowego, co de facto jest możliwe tylko w oparciu o art. 41 ust. 3 powołanej ustawy o Policji nie zaś w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. W przypadku bowiem zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 niezbędnym jest przeprowadzenie analizy aktowej celem ustalenia czy rzeczywiście strona posiada 30-letnią wysługę, a niejednokrotnie wystąpienie do Zakładu Emerytalno – Rentowego celem wyjaśnienia wątpliwości. Tak więc skoro skarżący żądał zwolnienia natychmiastowego, to zasadnie organ uznał, że nie żądał on prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie. Nie zasługuje również na uznanie zarzut skarżącego o braku prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, a szczególnie nieuwzględnienie nienagannej i wieloletniej służby funkcjonariusza. Obligatoryjność normy wynikająca z zapisu art. 41 ust. 3 powołanej ustawy o Policji powoduje, że okoliczność ta podnoszona przez skarżącego pozostaje bez wpływu na treść decyzji organu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.